System Finansowania Organizacji Pozarządowych w Polsce (na 29.10)

179 Pages • 61,733 Words • PDF • 1.6 MB
Uploaded at 2021-09-24 10:16

This document was submitted by our user and they confirm that they have the consent to share it. Assuming that you are writer or own the copyright of this document, report to us by using this DMCA report button.


SYSTEM FINANSOWANIA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W POLSCE

SYSTEM FINANSOWANIA ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W POLSCE

Magdalena Furdzik Jan Karpowicz Tomasz Kucharski Michał Kudłacz Stanisław Mazur (red.) Agnieszka Pacut (red.) Andrzej Radniecki Rafał Sułkowski Tomasz Schimanek Dawid Sześciło Mariusz Trojak Jan Jakub Wygnański

Publikacja powstała w ramach projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych” współfinansowanego przez Unię Europejską ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. www.mechanizmywspolpracy.pl Publikacja odzwierciedla wyłącznie poglądy Autorów. Publikacja jest dystrybuowana bezpłatnie.

Recenzentki dr hab. Ewa Bogacz-Wojtanowska dr Barbara Worek

Wydawca Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Małopolska Szkoła Administracji Publicznej ul. Rakowicka 16, 31-510 Kraków tel.: +48 12 293 75 60, tel./faks: +48 12 293 75 59 www.msap.uek.krakow.pl © Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie Redakcja językowa i korekta Robert Chrabąszcz Projekt graficzny i skład Centralne Biuro projektowe www.cbprojektowe.pl Druk Pasaż Sp. z o. o. ul. Rydlówka 24, 30-363 Kraków Nakład 1 000 egzemplarzy

ISBN: 978-83-89410-77-1

2

Spis treści Wstęp

5

CZĘŚĆ I. PAŃSTWO–RYNEK–ORGANIZACJE POZARZĄDOWE. RELACJE, DOŚWIADCZENIA, WYZWANIA

8

Stanisław Mazur, Jan Jakub Wygnański Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora? 1.1. Wprowadzenie 1.2. Państwo i jego administracja 1.3. Zmiany w trzecim sektorze 1.4. Trzeci sektor i państwo – nowe relacje, nowe problemy, nowe możliwości 1.5. Podsumowanie Dawid Sześciło Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska 2.1. Wprowadzenie 2.2. Tendencje ogólne 2.3. Przegląd rozwiązań instytucjonalno-finansowych w wybranych państwach pozaeuropejskich 2.4. Podsumowanie Agnieszka Pacut Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska 3.1. Wprowadzenie 3.2. Uwarunkowania działalności organizacji pozarządowych w Europie 3.3. Kierunki i mechanizmy finansowania organizacji społecznych w Europie – przegląd wybranych rozwiązań 3.4. Podsumowanie Tomasz Schimanek Rozdział 4. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza 4.1. Wprowadzenie 4.2. Publiczne źródła finansowania 4.3. Niepubliczne źródła finansowania 4.4. Własna działalność organizacji pozarządowych 4.5. Podsumowanie

9 9 9 15 23 25

27 27 27 31 41

43 43 44 52 62 63 63 66 71 73 74

3

Spis treści

CZĘŚĆ II. FINANSOWANIE ORGANIZACJI POZARZĄDOWYCH W POLSCE – PROPOZYCJE ZMIAN PROCEDURALNYCH I INSTYTUCJONALNYCH 75

4

Magdalena Furdzik, Tomasz Kucharski, Mariusz Trojak Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce 5.1. Wprowadzenie 5.2. Przegląd stosowanych mechanizmów współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami administracji publicznej 5.3. Rekomendowane zmiany ustawowe 5.4. Podsumowanie

77 108 115

Magdalena Furdzik, Jan Karpowicz, Tomasz Kucharski, Michał Kudłacz, Agnieszka Pacut, Andrzej Radniecki, Rafał Sułkowski, Mariusz Trojak Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce 6.1. Wprowadzenie 6.2. Rekomendowane zmiany instytucjonalne 6.3. Podsumowanie

116 116 117 154

Literatura

156

Aneks: Mechanizmy współpracy finansowej samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. Analiza praktyki stosowania i propozycje zmian

167

Informacje o partnerach projektu

175

76 76

Wstęp Niniejsza publikacja została poświęcona systemowi finansowania sektora organizacji pozarządowych w Polsce. System ten jest rozumiany jako zbiór źródeł i sposobów finansowania działalności organizacji pozarządowych i innych podmiotów aktywnych w sferze pożytku publicznego. Przedmiotem rozważań objęliśmy zatem rozległą grupę podmiotów określaną w literaturze przedmiotu oraz dyskursie jako organizacje pozarządowe, ale również: organizacje non profit, NGO (non governmental organizations), trzeci sektor, trzeci system (te terminy będą w publikacji używane zamiennie). System finansowania organizacji pozarządowych rozpatrujemy zarówno deskryptywnie (opisując jego obecny kształt), jak i postulatywnie (zarysowując propozycję jego modyfikacji oraz wzbogacenia o nowe elementy). Rekomendowane przez nas zmiany ujmujemy na tle przeobrażeń zachodzących w demokratycznych państwach prawa w sferze finansowania współpracy państwa i organizacji pozarządowych. Prezentowana publikacja wpisuje się w nurt żywej debaty, która toczy się obecnie w wielu krajach – debaty na temat tożsamości organizacji trzeciego sektora, ich relacji z państwem oraz mechanizmów włączania tych podmiotów w wykonywanie zadań publicznych. Asumpt do tej dyskusji stanowią zarówno intensywne procesy przeobrażeń zachodzących po stronie współczesnego demokratycznego państwa prawa o gospodarce rynkowej, jak i zmiany mające miejsce w obrębie trzeciego sektora. Rodzą one nowe współzależności między państwem a trzecim sektorem oraz niosą za sobą poważne konsekwencje. Formułując propozycje dotyczące korygowania istniejących mechanizmów finansowania organizacji pozarządowych w Polsce i postulując nowe rozwiązania, kierowaliśmy się przekonaniem o konieczności dywersyfikacji źródeł finansowania organizacji trzeciego sektora, ograniczenia ich uzależnienia od środków publicznych, wzmocnienia ich zdolności do ekonomizacji swoich działań oraz zapewnienia stabilności finansowania tych działań. Publikacja składa się z dwóch części. W pierwszej z nich szkicujemy przeobrażenia zachodzące w relacjach między państwem, rynkiem i organizacjami pozarządowymi. Naszym celem było opisanie strukturalnych konsekwencji wynikających z tych zmian – zarówno dla państwa, jak i organizacji trzeciego sektora. W tej części znajdują się także rozdziały poświęcone analizie mechanizmów finansowania organizacji pozarządowych w Europie oraz w krajach pozaeuropejskich. Staraliśmy się w nich zaprezentować oryginalne rozwiązania mogące stanowić inspirację dla decydentów w naszym kraju. Tę część publikacji wieńczy diagnoza stanu stosowanych obecnie w Polsce rozwiązań w zakresie finansowania trzeciego sektora.

5

WSTĘP

W drugiej części omawiamy system finansowania organizacji pozarządowych w Polsce – wskazując na jego słabości oraz sygnalizując stojące przed nim wyzwania. Struktura tego opisu bazuje na podziale źródeł finansowania trzeciego sektora na: publiczne, prywatne oraz wypracowane przez organizacje pozarządowe. W pierwszym rozdziale tej części formułujemy propozycje zmian w tym systemie. Postulaty te mają charakter propozycji korygujących istniejące rozwiązania. Odnoszą się one do regrantingu, pożyczek, poręczeń, gwarancji, inicjatyw lokalnych, dotacji inwestycyjnych, trybu małych zleceń, budżetu partycypacyjnego oraz kontraktowania zadań publicznych. Źródłem proponowanych zmian są doświadczenia jednostek samorządu terytorialnego oraz organizacji pozarządowych zebrane w procesie wdrażania i stosowania powyżej przywołanych rozwiązań w Polsce. W kolejnym rozdziale prezentujemy propozycje dotyczące uzupełnienia systemu finansowania podmiotów trzeciego sektora o nowe rozwiązania. Wśród naszych propozycji znalazły się: Fundusz NGO, zmiany w mechanizmie 1 proc., instrumenty finansowania zwrotnego (fundusz poręczeniowy, powierzenie środków), klauzule społeczne, inwestowanie obywatelskie, crowdfunding, zmiany podatkowe, loterie oraz współwytwarzanie usług publicznych. Katalog ten został opracowany wspólnie przez zespół badaczy i ekspertów zajmujących się problematyką finansowych mechanizmów współpracy administracji publicznej i organizacji trzeciego sektora oraz przedstawicieli jednostek samorządów terytorialnych. Nasza publikacja jest adresowana do szerokiego kręgu odbiorców. Zaliczamy do nich badaczy trzeciego sektora, ekspertów z zakresu zarządzania publicznego, liderów i aktywistów organizacji pozarządowych, urzędników administracji publicznej oraz polityków samorządowych i rządowych, a także studentów kierunków społecznych i ekonomicznych oraz prawno-administracyjnych. Mamy nadzieję, że wzbudzi ona ich zainteresowanie, a przede wszystkim stanie się dla nich użytecznym kompendium wiedzy. W skład zespołu autorskiego, który przygotował niniejszą publikację weszli badacze Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, Uniwersytetu Jagiellońskiego, Uniwersytetu Warszawskiego, eksperci Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej, Pracowni Badań i Innowacji Społecznych Stocznia, Departamentu Pożytku Publicznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej oraz Urzędu Miasta Krakowa. Szczególne podziękowania zespół autorski kieruje do samorządów, które brały udział w realizacji projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych”1 – gmina Koszyce (małopolskie), miasto Kościerzyna (pomorskie), powiat kutnowski (łódzkie), gmina Rajcza (śląskie), miasto Stary Sącz (małopolskie), miasto Szklarska Poręba (dolnośląskie), miasto i gmina Sztum (pomorskie), miasto i gmina Witnica (lubuskie), gmina Zaleszany (podkarpackie), miasto Gostyń (wielkopolskie), miasto Iława (warmińsko-mazurskie), gmina Mogilany (małopolskie), powiat iławski (warmińsko-mazurskie), gmina Sadki (kujawsko-pomorskie), gmina Szemud (pomorskie), miasto i gmina Tomaszów Lubelski (lubelskie), miasto Wałcz (zachodniopomorskie), miasto Wołów (dolnośląskie), miasto 1 Więcej informacji na temat projektu oraz jego rezultatów można znaleźć na stronie internetowej: www.mechanizmywspolpracy.pl.

6

Słupsk (pomorskie) – którzy wdrażali w swoich jednostkach wspomniane powyżej instrumenty współpracy finansowej. Wnioski z realizacji wdrożeń instrumentów współpracy finansowej jednostek samorządu terytorialnego i NGO, omawiane w niniejszej publikacji, uzupełnione o prace czterech paneli eksperckich oraz konsultacje środowiskowe pozwoliły na wypracowanie propozycji zmian proceduralnych i instytucjonalnych zaprezentowanych w niniejszej publikacji. Publikacja powstała w wyniku realizacji projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych”. Projekt ten był realizowany z inicjatywy Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej we współpracy z Małopolską Szkołą Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie i Fundacją Rozwoju Demokracji Lokalnej, przy zaangażowaniu środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego.

Agnieszka Pacut, Stanisław Mazur

7

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe. Relacje, doświadczenia, wyzwania

8

Rozdział 1. Stanisław Mazur, Jan Jakub Wygnański

Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora? 1.1. Wprowadzenie W tej części publikacji stawiamy pytanie o charakter ewolucji reguł i mechanizmów współpracy organizacji pozarządowych z państwem i jego administracją. Odpowiadając na nie, zastanawiamy się nad trzema zagadnieniami. Pierwsze z nich dotyczy natury przeobrażeń, które przechodzi współczesne demokratyczne państwo prawa o gospodarce rynkowej oraz jego administracja. Zagadnienie drugie jest związane z charakterem zmian zachodzących w obrębie trzeciego sektora w Polsce. Kwestia trzecia odnosi się do nowych współzależności wyłaniających się z przywołanych powyżej zmian – zmian między państwem a trzecim sektorem – oraz konsekwencji, które wynikają z owych związków.

1.2.  Państwo i jego administracja

Przeobrażenia państwa Od lat 70. XX w. demokratyczne państwo prawa stało się przedmiotem ostrej krytyki. Wobec państwa stawiane są poważne zarzuty. Jest ono oskarżane o „nierządność” [Crozier i in. 1995], zarzuca mu się słabość demokratycznej legitymizacji [Habermas 1988], nieumiejętność przeciwstawiania się siłom globalizacji oraz niezdolność do realizacji ważnych celów społecznych [Beck 1998; Habermas 1998; Scharpf 1999; Held i in. 1999]. Piętnuje się jego strukturalną słabość w sferze godzenia celów społecznych i ekonomicznych [Dahrendorf 1996; Habermas 1998] oraz wskazuje na niemożność ustanowienia trwałej równowagi między konkurującymi celami. Ostry atak na państwo płynie nie tylko z obozu badaczy globalizacji, ale również z grona protagonistów teorii wyboru publicz9

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

nego. Niezdolność godzenia reguły demokratycznej reprezentacji i zasad ekonomicznie pojmowanej efektywności [Buchanan, Tullock 1962; Sartori 1987], przechwytywanie zasobów publicznych przez grupy interesu oraz przeciwstawne efekty interwencji publicznych to kolejne mocne oskarżenia kierowane pod adresem współczesnego państwa. Owa ostra krytyka powoduje, że natura współczesnego państwa ulega głębokim przeobrażeniom, w szczególności jego relacje z obywatelami. Relacje te zmieniają się, postępuje erozja władzy hierarchicznej, narasta deficyt zaufania względem władzy publicznej, pojawia się problem jej legitymizacji. Zjawiska te pogłębiają problemy związane z kryzysem polityki regulacyjnej, chroniczną nierównowagą budżetową oraz nieefektywną alokacją dóbr publicznych. Narastająca konkurencja i globalizacja to kolejne czynniki, które w odmienny sposób – niż to miało miejsce dotychczas – wytyczają relację państwa, administracji i obywateli. Równie istotnym wzywaniem stało się zjawisko dyferencjacji funkcjonalnej społeczeństwa. Wynikająca z niej segmentacja struktur społecznych oraz różnicowanie się ich celów i interesów prowadzi do powstawania wielu odmiennych strukturalnie systemów społecznych posiadających heterogeniczne wartości i silnie wyodrębnione poczucie własnych tożsamości i interesów [Mazur 2011]. Istotą przeobrażeń współczesnych systemów rządzenia jest rozpraszanie monocentrycznej i scentralizowanej władzy publicznej oraz integrowanie zróżnicowanych zasobów będących w dyspozycji różnorodnych aktorów społecznych na potrzeby realizowania celów publicznych. Wynika to zarówno z narastających aspiracji i krystalizujących się interesów aktorów zaangażowanych w ten proces, jak i niezdolności władzy publicznej do sprawnego, efektywnego i skutecznego sterowania procesami programowania rozwoju. Rządzenie coraz częściej przebiega w przestrzeni wytyczonej i determinowanej przez wiele zjawisk zależnych w coraz mniejszym stopniu od władzy publicznej. Państwo musi dzielić się swoją władzą z coraz większą liczbą aktorów niepublicznych – działających zarówno na poziomie lokalnym, jak i transnarodowym – ponieważ potrzebuje ich zasobów do realizacji swoich konstytutywnych celów. W nowej rzeczywistości konieczne jest pojmowanie rządzenia jako kompleksowego procesu konfiguracji zasobów, w dużej mierze od państwa niezależnych, oraz respektowanie autonomii i suwerenności aktorów społecznych zaangażowanych w ten proces. Prowadzi to do intensyfikacji interakcji społecznych, pogłębienia ich współzależności oraz wzrostu kompleksowości życia społecznego, a co za tym idzie – integralności zasobów posiadanych przez państwo oraz różnych aktorów społecznych i gospodarczych [Ibidem 2011]. Rządzenie za pomocą klasycznych zasad i instrumentów (wyprowadzonych z modelu idealnej biurokracji), jak również ograniczanie się do instrumentów właściwych dla logiki działania rynku staje się coraz bardziej problematyczne w społeczeństwie zmiany, niepewności i ryzyka. Klasyczne formy rządu (government) są stopniowo wypierane przez sieciowe mechanizmy współrządzenia (governance). Z procesem rozwoju państwa sieciowego wiąże się zjawisko zarządzania wielopoziomowego. Jest ono pojmowane jako rekonfiguracja relacji i wymiana zasobów między zróżnicowanymi aktorami systemu politycznego, umieszczonymi na jego różnych poziomach, sektorach i polach [Hooghe, Marks 2003].

10

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

Państwo przestaje być suwerennym podmiotem władzy, który lokuje się ponad i poza policentrycznym społeczeństwem. Nie wyklucza to jednak możliwości sterowania przez nie procesami społecznymi. Jest to możliwe „(…) przez zdecentralizowane sterowanie kontekstowe, czyli refleksyjny proces, w którym i przez który funkcjonalnie wyodrębnione systemy są sterowane pośrednio, przez zmieniające się otoczenie, w którym działają oraz przez wykorzystanie specyficznych dla każdego takiego systemu kodów i programów” [Willke 2007, s. 125]. Rządzenie charakteryzują zatem zależne od władzy organizacje, które tworzą na wpół autonomiczne, samozarządzające się sieci [Bevir 2009a, s. 85]. Potencjał hierarchicznego rządzenia współczesnego państwa zdaje się kurczyć, a zarazem narasta konieczność poszukiwania policentrycznych form koordynacji działań zbiorowych. Źródłem tego jest „podwójne uwikłanie państwa”. Z jednej strony, jego istotą jest oczekiwanie, że państwo będzie sterować procesami społeczno-ekonomicznymi w imię budowania dobrostanu. Z drugiej zaś strony, oczekuje się, że owe sterowanie będzie pozbawione możliwości władczego podejmowania decyzji i nie będzie oznaczać ingerowania w autonomię i samoorganizację społeczeństwa [Willke 2007, s. 128].

Modernizacja administracji publicznej Administracje współczesnych demokratycznych państw prawa od kilku dziesięcioleci są poddawane silnym presjom modernizacyjnym. Pierwsza fala reform rynkowych pojawiła się na przełomie lat 70. i 80. XX w. Z jednej strony, ideologiczną podstawę tych reform tworzyło pragmatyczne przekonanie o niemożności utrzymania zbyt kosztownego i mocno niesprawnego modelu państwa dobrobytu. Z drugiej zaś strony, było to silne neoliberalne przekonanie o konieczności wprowadzenia do sektora publicznego logiki charakterystycznej dla wolnego rynku. Reformy te określono uogólniającym mianem Nowego Zarządzania Publicznego [Hood 1995]. Charakter tych reform różnił się w poszczególnych krajach. Niemniej jednak posiadały one wspólne atrybuty, w tym podzielane przekonanie o nieuchronności prywatyzacji części sektora publicznego, konieczności jego deregulacji, demonopolizacji, debiurokratyzacji. Ważnym postulatem podnoszonym przez orędowników reform rynkowych stało się kontraktowanie usług publicznych przez organizacje komercyjne i pozarządowe oraz zasadność wykorzystania do zarządzania sprawami publicznymi instrumentarium właściwego dla organizacji komercyjnych. Jednoznaczna ocena efektów reform przypisywanych do nurtu Nowego Zarządzania Publicznego jest utrudniona, co po części wynika z braku porównywalnych i wiarygodnych danych międzynarodowych. Jeśli jednak pomimo tego podejmiemy próbę oszacowania ich konsekwencji, to do ich pozytywnych efektów należy zaliczyć: decentralizację systemu administracyjnego, obniżenie kosztów świadczenia usług publicznych oraz poprawę ich jakości, wzmocnienie mechanizmów kontrolnych oraz wzrost rozliczalności decydentów publicznych, wzrost efektywności i skuteczności zarządzania sprawami publicznymi. Do zbioru negatywnych konsekwencji wynikających z wdrażania reform Nowego Zarządzania Publicznego w sektorze publicznym możemy natomiast zaliczyć: osłabienie zdolności państwa do rozwiązywania strukturalnych problemów występujących w jego wnętrzu i jego otoczeniu, prymat technologicznie pojmowanego rządzenia i zarządzania 11

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

publicznego nad jego strategicznymi i kulturowymi aspektami, niski stopień przystawalności narzędzi zarządzania przenoszonych z sektora rynkowego do sektora publicznego (bez dostrzeżenia odrębności kulturowej tego ostatniego), defragmentaryzację systemu administracyjnego (np. poprzez tworzenie wielu agencji wykonawczych) utrudniającą skuteczną koordynację działań oraz zacierającą reguły i mechanizmy odpowiedzialności za jakość zarządzania sprawami publicznymi, erozję idei służby cywilnej. Ambiwalentne efekty reform rynkowych skłoniły reformatorów i badaczy do poszukiwania nowego sposobu modernizowania państwa i jego administracji. Punktem wyjścia do tych poszukiwań stało się przekonanie, że reformy administracyjne oparte o logikę Nowego Zarządzania Publicznego uległy „instrumentalnej i rynkowej fetyszyzacji”. Kluczowym wyzwaniem było znalezienie odpowiedzi na pytanie, jak instrumenty wypracowane w ramach reform Nowego Zarządzania Publicznego wkomponować w systemową perspektywę rządzenia opartą o aksjologię państwa zdecentralizowanego i sieciowego [Izdebski 2007]. Państwa, którego istota polega na tworzeniu przestrzeni i sterowaniu procesami społecznymi [Hooghe, Marks 2003]. Reformy wpisujące się w ten nurt umownie określa się mianem reform współzarządzania publicznego (Public Governance). W literaturze przedmiotu pojęcie współzarządzania publicznego objaśniane jest na bardzo wiele sposobów. Pomijamy ich przywoływanie, poprzestając jedynie na wskazaniu jego cech konstytutywnych. Są to: 1. Współzależność między organizacjami (intensyfikacja relacji między organizacjami o zróżnicowanych statusach oraz zacieranie się granic między nimi). 2. Trwałe interakcje między członkami sieci (cele, wymiana poglądów, rozwiązywanie konfliktów, uzgadnianie celów, integracja zasobów). 3. Interakcje gry, zakorzenione w zaufaniu i regulowane zasadami gry, negocjowane i uzgadniane przez członków sieci. 4. Znaczący stopień niezależności od państwa (państwo nie zajmuje wobec sieci pozycji hierarchicznej [Rhodes 2010, s. 110]. Na gruncie współzarządzania publicznego obywatele i ich zbiorowości są postrzegani jako podmioty aktywnie zaangażowane w sprawy publiczne. W tym modelu państwo i administracja publiczna tracą monopol na zarządzanie sprawami publicznymi – stają się jednym z wielu podmiotów zaangażowanych w ten proces [Mazur 2011]. Fenomen zarządzania wielopoziomowego prowadzi do intensyfikacji interakcji społecznych, pogłębienia ich współzależności, wzrostu kompleksowości życia społecznego oraz jego funkcjonalnej dyferencjacji i normatywnej heterogenizacji. Przeobrażenia te niosą za sobą szereg istotnych konsekwencji dla wykonywania władzy publicznej i logiki działania państwa [Rhodes 1994]. Paradygmat współrządzenia eksponuje centralne znaczenie sposobu, w jaki zachodzą interakcje między aktorami o zróżnicowanym statusie (państwowym, społecznym, prywatnym) uczestniczącymi w procesie podejmowania decyzji publicznych i świadczenia usług publicznych. Owe interakcje nie są determinowane poprzez władzę państwa, ale poprzez jego zdolność do sterowania relacjami sieciowymi odzwierciedlającymi dynamikę 12

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

współzależności aktorów systemu zarządzania sprawami publicznymi [Chhotray, Stoker 2009]. W tym podejściu problemy państwa i jego administracji wykraczają poza granice urzędów i organizacji publicznych, „rozlewając się” na terytorium przynależne innym aktorom społecznym [Ibidem 2009]. Zwolennicy zarządzania współuczestniczącego równie wiele uwagi, jak protagoniści Nowego Zarządzania Publicznego do wyników, przywiązują do jakości procesów rządzenia i zarządzania sprawami publicznymi. Współzarządzanie uczyniło jedną ze swych reguł konstytutywnych szerokie włączanie organizacji pozarządowych w procesy decyzyjne i wytwarzanie usług publicznych. Paradygmat współzarządzania publicznego nadaje partnerom społecznym i gospodarczym status szczególny. Jego istotą jest ich włączanie nie tylko w procesy konsultacji publicznych, ale także zaangażowanie w procesy decyzyjne dotyczące spraw zbiorowych oraz świadczenia usług publicznych. Implikacją tego zaangażowania jest zasada dzielonej, przez aktorów publicznych i niepublicznych, odpowiedzialności za jakość usług publicznych, w których wytwarzanie są oni zaangażowani. Wielu badaczy uważa, że w miejsce hierarchicznie pojmowanej władzy publicznej i jej wertykalnie zorganizowanego aparatu wykonawczego pojawiają się horyzontalne sieci o różnej kompozycji i zróżnicowanych funkcjach [Stoker 1998, Castells 1996]. W interorganizacyjnych sieciach upatruje się ram do negocjowania wspólnych celów oraz wymiany zasobów koniecznych do rozwiązywania problemów kolektywnych, których wyeliminowanie wykracza poza możliwości współczesnego państwa [Rhodes 2007]. Istotą podejścia sieciowego jest interakcja zachodząca między aktorami rządowymi i nie-rządowymi oraz proces podejmowania decyzji kolektywnych. Wzajemne oddziaływania nie są już oparte na dominacji władzy i autorytecie państwa, ale na jego zdolności do sterowania kompleksowymi procesami społecznymi, z wykorzystaniem zróżnicowanych instrumentów i zasobów [Stoker 1998; Salamon 2001]. Popularność sieciowych mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi jest związana z przekonaniem, że umożliwiają one „przezwyciężenie ograniczeń anarchicznej wymiany rynkowej oraz centralnego planowania w narastającej kompleksowości i globalnym świecie” [Jessop 2003, s. 101-102]. W potencjale sieciowego podejścia do zarządzania upatruje się również sposobu na odblokowanie przestrzeni między państwem i rynkiem, upodmiotowienie wspólnoty oraz uprawianie inkluzyjnych polityk publicznych. Współcześnie sieci zarządzania są coraz częściej postrzegane jako remedium na niesprawności państwa i jego administracji oraz sposób radzenia sobie z zawodnością rynku. Eksponuje się ich walory i użyteczność, wskazując, że: (1) mają potencjał antycypacyjnego identyfikowania problemów oraz elastycznego reagowania, (2) są zdolne do agregacji informacji, wiedzy i interpretacji, co umożliwia podejmowanie racjonalnych decyzji, (3) służą rozwiązywaniu konfliktów występujących między ich uczestnikami poprzez oferowanie procedur negocjacyjnych, konsultacyjnych i decyzyjnych, (4) ułatwiają podejmowanie ekonomicznie racjonalnych i społecznie legitymizowanych decyzji, (5) umożliwiają przeprowadzanie eksperymentów i poszukiwanie rozwiązań alternatywnych i innowacyjnych, (6) prowadzą do wzrostu elastyczności działań publicznych poprzez wykorzystanie zasobów partnerów zewnętrznych, (7) zwiększają prawdopodobieństwo

13

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

implementacji polityk publicznych poprzez udział aktorów sieci w kształtowaniu celów tych polityk i sposobów ich osiągania [Mazur 2015, s. 44]. Gloryfikowanie potencjału tkwiącego w sieciowych teoriach rządzenia nie jest jednak powszechne. Wielu badaczy dostrzega także związane z nimi słabości. Utrzymują oni, że eksponowanie znaczenia i potencjału sieci jest w większej mierze konsekwencją naukowej i rządowej retoryki niż ich praktycznej użyteczności [Davies 2011, s. 3]. Teoretycy podkreślają, że: (1) brakuje precyzyjnej i jednoznacznej definicji zarządzania sieciowego [Dowding 1995], (2) nie uzgodniono kryteriów służących ocenie efektów zarządzania sieciowego [Marsh, Smith 2000; Provan, Milward 2001, s. 415], (3) współcześnie stopień wykorzystania sieci nie jest większy niż ten z początków XX w., (4) ten sposób zarządzania sprawami publicznymi prowadzi do rozproszenia odpowiedzialności i wywołuje problemy z egzekwowaniem podjętych przez uczestników sieci zobowiązań, (5) z zarządzeniem sieciowym wiążą się wysokie koszty podejmowania decyzji i koordynacji uzgodnionych działań, (6) asymetria informacji i zasobów prowadzi do niesymetrycznych relacji w sieci, co z kolei może powodować erozję interesu publicznego [Mazur 2015, s. 45]. Jeśli chcielibyśmy naszkicować dalsze kierunki przeobrażeń mechanizmów zarządzania publicznego, to zasadne wydaje się wskazanie na: 1. Dekoncentrację – tworzenie autonomicznych lub quasi-autonomicznych organizacji określanych mianem agencji. U podstaw tego rozwiązania leży przekonanie, że budowanie wyspecjalizowanych organizacji, z precyzyjnie wytyczonymi celami oraz wyposażonych w możliwość elastycznego zarządzania pracownikami będzie prowadzić do poprawy jakości wykonywania zadań publicznych. 2. Decentralizację – przekazywanie przez rząd centralny zadań publicznych do samorządów regionalnych i lokalnych celem poprawy ich jakości i efektywności. 3. Delegowanie – delegowanie uprawnień decyzyjnych oraz zadań publicznych na rzecz niepublicznych aktorów celem ich włączenia w system świadczenia usług publicznych [Peters 2011]. Przywołane powyżej kierunki rozwoju mechanizmów zarządzania publicznego zdają się wskazywać, że współzarządzanie publiczne może nabierać praktycznego znaczenia. Rysują się zasadniczo trzy ścieżki jego zastosowania: dominacja, marginalizacja, kohabitacja. Ścieżka, którą określono mianem „dominacji” wystąpi w sytuacji, w której narastać będzie niezadowolenie z efektów wykorzystywania mechanizmów hierarchicznych i rynkowych zarządzania publicznego. Towarzyszyć temu będzie pogłębianie się delegitymizacji rządzenia w jego proceduralnej postaci. Narastać będzie społeczne przekonanie o zasadności stosowania reguł partnerstwa, dialogiczności, konsensusu i współodpowiedzialności jako mechanizmów koordynacji działań społecznych. Ponadto, pojawią się wiarygodne dowody, że polityki publiczne prowadzone w oparciu o szerokie i intensywne wykorzystanie reguł oraz mechanizmów zarządzania publicznego są efektywne w sensie ekonomicznym, a zarazem społecznie aprobowane. Marginalizacja mechanizmów współzarządzania i ich rugowanie ze sfery zarządzania sprawami publicznymi nastąpi wtedy, kiedy oczekiwania społeczne będą zmierzać 14

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

w kierunku szeroko interweniującego państwa, zarządzanego w sposób etatystyczny. Równocześnie nastąpi osłabienie zachowań kooperacyjnych zorientowanych na budowanie dobra wspólnego, a indywidualna korzyść będzie dominować nad tym, co wspólne. Powszechne stanie się przekonanie, że współzarządzanie prowadzi do osłabienia reguły demokratycznej reprezentacji poprzez wprowadzenie pośrednich mechanizmów artykulacji interesów oraz rozbudowane mechanizmy partycypacji. Podnoszony będzie także zarzut dotyczący wysokich kosztów transakcyjnych tego podejścia. Narastać będzie społeczne przeświadczenie, że sieciowa logika koordynacji działań zbiorowych prowadzi do dezintegracji systemu zarządzania sprawami publicznymi oraz niesymetrycznych relacji jego uczestników, naruszając interes publiczny. Ścieżka kohabitacji pojawi się, kiedy zdolność państwa do sterowania procesami społecznymi utrzyma się na obecnym poziomie, a deficyt demokracji nie ulegnie istotnemu pogłębieniu. Proces kształtowania się wartości i postaw będzie przebiegać w sposób ewolucyjny, a zmiany w zakresie mechanizmów zarządzania publicznego będą miały charakter inkrementalny. Doskonalenie hierarchicznych i rynkowych mechanizmów zarządzania, a zarazem umiarkowane sukcesy mechanizmów właściwych dla współzarządzania skłonią decydentów publicznych do wykorzystywania różnego typu mechanizmów zarządzania. Pozytywne efekty kombinacyjnego stosowania zróżnicowanych mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi zachęcą do uczynienia z tego reguły koordynacji działań zbiorowych. Dobór określonych mechanizmów zarządzania będzie oparty na pragmatycznym wyborze i dowodach wytwarzanych poprzez praktyki systemowego i organizacyjnego uczenia się.

1.3.  Zmiany w trzecim sektorze W tym podrozdziale podejmujemy próbę zbudowania szerszej ramy dla myślenia o zmianach, jakim podlega sektor pozarządowy. Nie jest naszym zamiarem koncentrowanie się na analizie kondycji sektora pozarządowego w Polsce i jego bieżących problemach. Oczywiście nie chcemy ich pomijać, ale warto postrzegać je w rozległym ustrojowym kontekście i, być może, diagnozować jako element „szerszych i dłuższych” trendów. Poniżej opisujemy procesy zmian, jakim podlega sektor pozarządowy. Po części to rodzaj spisu „z natury” oparty o obserwacje krajowe, po części – rodzaj antycypacji wynikającej z rozpoznawania trendów globalnych2.

Hybrydyzacja – wzajemne zapożyczenia – zacieranie się granic – izomorfizacja Jednym ze specyficznych zjawisk, jakie możemy obserwować od wielu lat jest fenomen swoistej hybrydyzacji sektorów. Okazuje się, że klarowny niegdyś podział na trzy sektory – państwo, rynek i organizacje pozarządowe – nie jest współcześnie łatwy 2 Więcej na ten temat na stronach projektu Pracowni Badań i Innowacji Społecznych Stocznia – „Foresight Obywatelski”, www.foresightobywatelski.pl.

15

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

do utrzymania. Dzieje się tak z wielu powodów. Po pierwsze, pojawiają się oczekiwania w stosunku do sektora pozarządowego, aby zachowując przywiązanie do tworzenia dóbr publicznych właściwe instytucjom administracji, jednocześnie wykazywał się skutecznością w osiąganiu rezultatów – jaką oferuje rynek. Można czasem odnieść wrażenie, że chcemy, aby sektor pozarządowy ekonomizował się i upodabniał do biznesu. Po drugie, od przedsiębiorstw na różne sposoby domagamy się społecznych danin. Bywa, że one same kreują swój wizerunek jako organizacje, których głównym celem jest zmiana społeczna, a nie działalność biznesowa. Towarzyszy temu wymiana słownictwa, następuje przenikanie się stylów/sposobów wyrażania się i zachowań, przy czym wydaje się, że to sektor pozarządowy jest silniej kolonizowany przez język biznesu – takie pojęcia, jak zarządzanie projektowe, strategie, rezultaty czy audyt są jego częścią. Proces ten nie jest bynajmniej wyłącznie negatywny, ponieważ sektor pozarządowy faktycznie powinien być bardziej skuteczny i efektywny w osiąganiu ważnych społecznych celów. To oczywiste, że w przypadku organizacji trzeciego sektora dobre intencje, które na ogół towarzyszą ich aktywności jednocześnie nie powinny zamykać trudnej dyskusji o racjonalności i efektywności działań. Mechanizm upodabniania się (swoistej izomorfizacji) dotyczy też, i to nawet w większym stopniu, relacji z administracją, która przynajmniej w pewnej konwencji ma być menedżerska. Także ona coraz częściej posługuje się językiem właściwym dla świata menedżerów, szczególnie wtedy, gdy działa w formule projektowej (a tego często wymaga korzystanie ze środków europejskich). Niestety, nie zawsze jednak zmianie języka towarzyszy autentyczna zmiana praktyk. Jednak znacznie bardziej interesuje nas izomorfizacja [Frumkin 2004], jakiej podlega sektor pozarządowy na skutek styku z administracją publiczną. Zjawisko to można właściwie uznać za centralny problem sektora pozarządowego (nie tylko w Polsce). Jest on w największej mierze wynikiem intensywnego korzystania przez organizacje ze środków publicznych w specyficznej formule – kontraktowej. W Polsce właśnie taka jest niestety dominująca filozofia dostępu do środków publicznych, nawet jeśli przybiera formę konkursu. Konsekwencją takiego podejścia jest uznanie, że to administracja wie, co i jak ma być wykonane – a to nieuchronnie prowadzi do specyficznego „formatowania” działań wykonawców. Czasem sprzyjają temu same organizacje uczestniczące w najrozmaitszych programach standaryzacji. Można zrozumieć, że istotnie zbyt niska jakość usług powinna podlegać poprawie, ale niekoniecznie to właśnie standaryzacja (rozumiana nie jako kontrola „minimum”, ale ujednolicenie) jest właściwą odpowiedzią na ten problem. Jedną z najważniejszych „ustrojowych cech sektora pozarządowego” jest jego odrębność – jego oferta jest odmienna od oferty dostarczanej przez rynek i przez administrację. Co istotne, kompetencje sektora umożliwiają wykonywanie pewnych (tych samych) zadań nie tyle taniej, ile inaczej oraz przy użyciu takich zasobów, z których pozostałe sektory skorzystać nie mogą. Można przypomnieć, że każdy z nich ma coś, co nazywamy failure – niewydolność, ograniczoność, tzw. market failure, governent failure – choć trzeba pamiętać, że jest też voluntary failure [Salamon 1987]. Powody do istnienia poszczególnych sektorów są zakotwiczone w słabościach pozostałych sektorów. To właśnie elastyczność, innowacyjność i zdolność do reagowania w sytuacji, której nie przewiduje sztywna państwowa procedura i która nie jest interesująca dla rynku jest właśnie powodem istnienia trzeciego sektora. Tajemnica poprawnego zbalansowania systemu polega na odnalezieniu właściwych punktów równowagi pomiędzy 16

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

sektorami – każdy z nich ma coś ważnego do oddania i każdy z nich nie powinien dążyć do bezwzględnej dominacji nad innymi, bo dla obywateli oznaczałoby to straty. Silne uzależnienie od środków publicznych i towarzyszących im standardów powoduje, że organizacje stopniowo upodabniają się do samej administracji. Realne staje się zagrożenie, że zamienią się w coś, co można określić jako „biurokracja pierwszego kontaktu”. Przykładowo, organizacja prowadząca schronisko dla bezdomnych często nie może udzielać pomocy osobom, które nie zostały skierowane przez ośrodek pomocy społecznej będący płatnikiem usług lub, co gorsza, nie może udzielać pomocy komuś, kto nie ma meldunku. A to w przypadku osób bezdomnych jest wymogiem absurdalnym, by nie powiedzieć – okrutnym. Zatem na organizacje spada trudny obowiązek bycia punktem pierwszego kontaktu obywateli z państwem i często, co nieuchronne, na styku tym występuje iskrzenie. Czasem problem jest jeszcze głębszy – kiedy następuje rodzaj mentalnej kolonizacji środowiska pozarządowego przez nawyki znane z organizacji budżetowych. Niektóre z nich (podkreślamy niektóre) upodabniają się do instytucji budżetowych, prowadząc bezrefleksyjne rytualne działania odtwarzane z roku na rok. Taka sytuacja daje podstawy do specyficznie rozumianej wasalizacji sektora.

Rola organizacji pozarządowych w mitygowaniu rynku Z szerokiej gamy funkcji organizacji obywatelskich w Polsce od początku lat 90. XX w. na pierwszy plan zdecydowanie wybijają się te, które są zakorzenione w tradycji politycznej emancypacji i odrębności, wręcz opozycji do państwa (podkreślała to zresztą autoidentyfikacja organizacji – jako non governmental). W znacznie mniejszym stopniu organizacje wypełniały te funkcje, które polegają na mitygowaniu rynku (np. ruch konsumencki, prawa pracownicze, „patrzenie na ręce” firmom). W niektórych środowiskach opiniotwórczych pojawiały się nawet zarzuty, że organizacje były mniej lub bardziej świadomym elementem promocji neoliberalnego modelu urządzania świata i rodzajem „okładu”, jaki miał łagodzić często brutalne reformy rynkowe. W swoim podstawowym, może nawet prymitywnym wymiarze, rynek „zadziałał”. Ten sukces rynku dla wielu stał się dowodem, że mechanizmy właściwe dla niego mogą być przenoszone na niemal wszystkie sfery życia. Ów szczególny prozelityzm rynkowy stał się cechą wielu społeczeństw. Wydaje się, że obecnie sytuacja zmienia się i także w Polsce pojawia się coraz więcej organizacji, których stosunek do rynku jest nieco mniej bezkrytyczny. Nie chodzi zresztą o działania poszczególnych firm, ale ogólnie o rynek – jako podstawowy mechanizm organizacji relacji społecznych (w tym duchu można interpretować działania dotyczące ekonomii współdzielenia).

Poszukiwanie mechanizmów kolektywnej zmiany Z pewnym opóźnieniem także w Polsce pojawiają się koncepty związane ze skoordynowanym współdziałaniem organizacji z różnych sektorów. Można powiedzieć, że coraz częściej uczestnicy różnych przedsięwzięć dostrzegają ograniczoność działania w pojedynkę. W coraz większym stopniu są gotowi odstąpić od działania indywidualnego (w tym także nakierowanego na rywalizację) na rzecz budowania przedsięwzięć o charakterze 17

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

grupowym. Ich istotą może być albo współdziałanie organizacji o podobnym wektorze działania, które zwielokrotniając się tworzą „masę krytyczną”, albo specyficznie rozumiana „synchronizacja” różnorodnych działań i wektorów, a nawet sektorów w celu osiągnięcia pożądanej zmiany. Te mechanizmy samoorganizacji wydają się coraz bardziej obiecujące. Przykładowo, można wymienić takie formuły, jak Obywatele Nauki czy Obywatele Kultury, czy też Obywatelskie Forum Legislacji, a także różne formy branżowych lub terytorialnych koalicji. Ich wspólnym mianownikiem jest współdziałanie na rzecz celu, którego w pojedynkę nie dałoby się osiągnąć lub byłoby to bardzo trudne.

Zmiana autodefinicji sektora – od negatywnej do pozytywnej Wśród organizacji trzeciego sektora coraz częściej pojawiają się pytania i wątpliwości dotyczące sposobu jego wyodrębnienia i definiowania. Pojęcia non profit czy non governmental nie zawsze wydają się adekwatną autoidentyfikacją sektora. Kłopotliwe jest bowiem definiowanie się poprzez to, kim się nie jest – tym bardziej, że obydwie przesłanki są coraz bardziej kontrowersyjne. Jest to efekt często pożądanej (choć nie zawsze) ekonomizacji sektora, a zatem pojawiania się zysku. Ze względu na wielkość transferów finansowych trudno też podtrzymywać przekonanie o niezależności od sektora publicznego. Bardziej adekwatna definicja mogłaby podkreślać, że jest to „sektor zysku społecznego”, czy też pożytku publicznego (używając polskich kategorii). Należy jednak zaznaczyć, że mimo iż obecnie istotnie używamy określenia pożytek publiczny, w praktyce jest to raczej hipoteza niż fakt. Ten pożytek nie jest przedmiotem weryfikacji. Warto przypomnieć fakt, że jak dotąd uznanie statusu pożytku publicznego jest w Polsce dokonywane przez sąd wyłącznie na podstawie złożonych dokumentów, które siłą rzeczy często wyrażają raczej aspiracje i plany niż stanowią dowody na prowadzenie społecznie pozytywnej działalności. To samo dotyczy też działania służb skarbowych, które zwalniając organizacje z obciążeń podatkowych, nie wymagają pozytywnych testów i zadowalają się jedynie stwierdzeniem, że zysk nie został podzielony między założycieli i członków organizacji. W innych krajach organizacje muszą dowieść, że powierzone im środki faktycznie zostały wykorzystane na cele społecznie użyteczne. Przykładowo, nie jest możliwe m.in. kumulowanie nadwyżki środków bez wskazania rozsądnej przyczyny, dla której środki te nie są na bieżąco wydawane (np. w USA fundacje gromadzące kapitał żelazny muszą spełniać wymóg tzw. payoff, czyli regularnej wypłaty części posiadanych zasobów). W Polsce wystarczy natomiast lakoniczne stwierdzenie podpisywane co roku, że nadwyżka środków zostanie przekazana na cele statutowe – bez konieczności wskazania, kiedy i na jakie cele.

Orientacja na rezultaty Specyficznym kierunkiem zmian w trzecim sektorze jest coraz silniejsza orientacja na mierzalne rezultaty. Ma ona wiele powodów, takich jak wymagania administracji, a także – co nie bez znaczenia – coraz częściej oczekiwania sponsorów prywatnych, którzy stopniowo odchodzą od formuły czysto filantropijnej na rzecz swoiście rozumia18

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

nej społecznej inwestycji. Często domagają się twardych dowodów na to, że powierzone im środki istotnie przyczyniły się do zmiany społecznej. Wziąwszy pod uwagę fakt, że organizacji jest coraz więcej, ten rodzaj rywalizacji o rezultaty staje się nieunikniony. Stąd coraz większa popularność, także w Polsce, quasi-ekonomicznych instrumentów pomiarów, takich jak społeczna stopa zwrotu czy kalkulacja kosztów zaniechania. Takie postępowanie coraz częściej ma miejsce również w relacjach z administracją publiczną. Tendencja ta ma też swoje „wewnętrzne korzenie” w świecie organizacji trzeciego sektora – coraz częściej zarządzanych w oparciu o menedżerskie mechanizmy. Jest to wynikiem nie tylko ślepego naśladownictwa biznesu czy orientacji ekonomicznej, ale także (co godne pochwały) troski o możliwie najbardziej roztropne wykorzystywanie zasobów. To ważne, ponieważ sektor pozarządowy jest wyjątkowo czuły na ryzyko samopodtrzymywania (perpetuacji) bez związku w jakością prowadzonych działań (podobne zjawiska można obserwować też w innych branżach, np. nauce). Rzadko odbiera on „skuteczne sygnały” – analogiczne do tych, którymi kieruje się rynek – które poprawiałyby jego „wewnętrzną nawigację”. W polskich warunkach wiele do życzenia pozostawiają też mechanizmy wewnętrznej kontroli i nadzoru. Bardzo często jedyną i w praktyce niestety pozorną formą testu poprawności (nawet jeśli sformalizowaną) są sprawozdania kierowane do sponsorów. Dla organizacji, które mają misyjny charakter (a w każdym razie powinny mieć) ten rodzaj „nawigacji” może być bardzo zawodny, a wręcz szkodliwy.

Poszukiwanie nowych zasobów Obecnie trwa poszukiwanie czegoś, co można określić jako „alternatywne źródła energii w sektorze pozarządowym”. W dużej mierze jest to spowodowane bardzo daleko posuniętym uzależnieniem od środków publicznych. Dodatkowo, przy stosunkowo niskiej skłonności do filantropii i nikłych zdolnościach do prowadzenia działalności gospodarczej „dieta” sektora – przez swoją monotonię – staje się bardzo niezdrowa. Wyzwaniem staje się zarówno poszukiwanie nowych źródeł finansowania, jak i zmiana sposobu funkcjonowania – swoiście rozumianego „metabolizmu sektora”. Po stronie generowania nowych zasobów mamy do czynienia z metamorfozami mechanizmu dostępu do środków publicznych, jak również poszukiwaniem nowych źródeł finansowania ze środków prywatnych. Na razie w Polsce jest to przedmiot nielicznych, ale ciekawych eksperymentów, które tworzą ważne, choć anegdotyczne dowody na to, że może być inaczej. Część polega na uproszczeniu procedur i udostępnieniu środków publicznych na mniejsze, często wręcz nieformalne inicjatywy (mowa o regrantingu), a część na eksperymentowaniu opartym na uzależnieniu dostępu do środków od faktycznie osiągniętych rezultatów. Coraz częściej pojawiają się zachęty do zapożyczenia mechanizmów, takich jak obligacje społeczne emitowane przez państwo. Wiele nowego dzieje się także w obszarze stymulowania drobnej indywidualnej filantropii. W szczególności dotyczy to szybkiego upowszechniania się mechanizmów, takich jak crowdfunding. Coraz częściej pojawia się też refleksja dotycząca sposobu korzystania z dostępnych zasobów. Okazuje się, że w przypadku wielu problemów pieniądze nie są w ogóle konieczne do ich rozwiązania, a wręcz przeciwnie – są źródłem kłopotów. Skuteczna pomoc często polega na gotowości do autentycznej solidarności, na empatii, a także poświęcaniu cza19

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

su. Tego najczęściej nie można kupić. Dotykamy tu istotnej i bolesnej kwestii, jaką jest bardzo niski poziom wolontariatu w Polsce. Stajemy się coraz zamożniejsi i przez to być może coraz bardziej skłonni do dzielenia się będącymi w naszej dyspozycji środkami finansowymi. Znacznie gorzej wygląda jednak sytuacja, jeśli chodzi o „walutę”, jaką jest nasz czas i uwaga. Jest to szczególnie ważne wyzwanie dla sektora, bowiem to właśnie on powinien mobilizować i wykorzystywać tego rodzaju zasoby.

Nowi aktorzy – nowi uczestnicy społeczeństwa obywatelskiego Jedną z zasadniczych zmian, jakie obserwujemy jest pojawienie się nowych aktorów w obszarze, który dotychczas tradycyjnie był traktowany jako terytorium trzeciego sektora. Z powodzeniem owi aktorzy wypełniają różnego rodzaju przestrzenie komunikacji społecznej (np. wirtualne sieci społecznościowe), które dotychczas były zarezerwowane dla organizacji trzeciego sektora. Internet staje się metaforą, ale i rzeczywistością organizacji społecznej, i społeczeństwa jako takiego. Owa sieciowość ma wiele ambiwalentnych skutków. Wiele zagadnień i wartości znanych ze świata rzeczywistego (by nie powiedzieć „analogowego”), takich jak prywatność, wolność czy bezpieczeństwo, nie zostało jeszcze w głębszym sensie przetłumaczone na język świata cyfrowego. To ważne, bo to organizacje pozarządowe są w pewnej mierze awangardą tego świata, promują go. Jednocześnie to one właśnie mogą być w dłuższej perspektywie uznane przez ten świat za zbędne – przynajmniej w ich tradycyjnym sposobie działania. Widać to np. w przypadku nowego rodzaju forum organizacji i protestów – ludzie połączeni wspólną pasją, gniewem czy marzeniem odnajdują się i organizują się, nie szukając nawet kontaktów z tradycyjnymi organizacjami. Forma ta jest szybka, „lekka”, ale ma bardzo niski „próg wejścia”. A wraz z obniżaniem owego progu, zaangażowanie nabiera często pozornego charakteru – czasem wręcz mówi się o „klikiwizmie” jako formie zastępczej wobec rzeczywistej działalności. Ponadto, pojawiają się też innego rodzaju aktorzy. W Polsce dobrym przykładem jest ruch Obywateli Kultury i inspirowany nim poniekąd ruch Obywateli Nauki. Charakteryzuje je to, że dynamicznie konfigurują różnego rodzaju udziałowców do kolektywnego działania na rzecz obrony interesów lub zmiany społecznej. W ich ramach znajdują swoje miejsce zarówno tradycyjne organizacje pozarządowe, jak i inne podmioty, indywidualne osoby, instytucje, uczelnie czy związki zawodowe połączone wspólnym interesem. Formuła takiego ruchu ma bardzo często, zgodnie z intencją twórców, charakter nietrwały – przypomina raczej grupę zadaniową, która po wypełnieniu swojej misji albo się instytucjonalizuje, albo kończy swoją działalność. Pojawienie się owych nowych aktorów powoduje, że pilnie należy poszukiwać sposobów modernizacji mechanizmów tradycyjnych reprezentacji interesów w polityce. Model korporatystyczny – nadający szczególne znaczenie instytucjom, takim jak związki zawodowe i związki pracodawców – jest już niewystarczający. Dobrym przykładem jest to, co dzieje się w Polsce. Od wielu lat trwa dyskusja o konieczności rozszerzenia formuły dialogu społecznego poprzez włączenie w jego ramy także organizacji pozarządowych reprezentujących interesy konsumentów, podatników, bezrobotnych, obrońców środo20

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

wiska naturalnego itd. Jednak nawet takie rozszerzenie wydaje się już niewystarczające. W związku z tym mówi się o konieczności znalezienia formuły dialogu publicznego włączającego także partnerów nieinstytucjonalnych, a nawet osoby indywidualne, które w przestrzeni publicznej formułują swoje poglądy i chcą, aby były wysłuchane. Takie zjawiska nie pozostają bez wpływu na tradycyjnych partnerów społecznych. Często przejawiają oni zaniepokojenie, ponieważ czują, że ich szczególna pozycja jest zagrożona. Ważna dla nich formuła negocjacji zostaje niejako zastąpiona przez luźny, rozproszony i niekonkluzywny mechanizm konsultacji. Wyzwania tego rodzaju nie są specyficzne tylko dla Polski. Warto zwrócić uwagę np. na to, co dzieje się USA, Hiszpanii, Portugalii, Grecji, Hongkongu, a nawet na Węgrzech, gdzie ostatnio mimo bardzo szerokiego poparcia rząd Victora Orbana napotkał na opór związany z próbą nawet pośredniego opodatkowania korzystania z internetu. Zatem we wszystkich krajach konieczne będzie nowe, instytucjonalne „oprzyrządowanie” dialogu. Może się bowiem okazać, że bez tego nie będzie możliwe rozwiązywanie narastających konfliktów towarzyszących niepopularnym decyzjom związanym z niesymetrycznością zasobów i potrzeb społecznych. Obecnie Polska także poszukuje owego nowego kanonu, odwołując się do formuły Europejskiego Komitetu Społeczno-Ekonomicznego grupującego partnerów z bardzo różnych środowisk. W polskim kontekście oznaczałoby to włączenie do dialogu, poza związkami zawodowymi i związkami pracodawców, także organizacji pozarządowych i środowiska samorządu.

Nowe zdefiniowanie podziału pracy W ostatnich latach w wielu krajach, w tym także w Polsce, obserwujemy stopniowe zmiany w modelach rządzenia (o czym już w tym rozdziale wspominaliśmy). Mówi się o przesunięciu akcentów z pojęcia rząd na rządzenie (government => governance). Nie chodzi jednak o rządzenie w ogóle, ale o tzw. dobre rządzenie (good governance). Z tą zmianą związany jest także proces kształtowania się swoistego nowego słownika pomocnego w opisywaniu działań administracji. Obok pojęć tradycyjnych dla rządzenia (takich jak suwerenność, władza), pojawia się i umacnia pojęcie współzależności, obok hierarchii – sieciowość, obok regulacji – perswazja i mobilizacje, a obok kontraktu – partycypacja i partnerstwo. Szczególnie to ostatnie słowo, a w istocie szczególny paradygmat, wydaje się ważnym punktem. Ma on bowiem zastąpić (uzupełnić) inne modele, takie jak biurokracja, decentralizacja, Nowe Zarządzanie Publiczne itd. [Deakin, Taylor 2002]. Warto podkreślić, że paradygmat nie sprowadza się wyłącznie do tego, jak obiektywnie „urządzona jest” rzeczywistość. Równie ważne (a nawet ważniejsze) jest to, jaki jest tworzony mentalny ramowy zespół przekonań co do tego, jak sprawy powinny być zorganizowane. Paradygmat, do którego staramy się odwoływać w tej publikacji i który chcemy promować to współzarządzanie publiczne, czasem określane mianem nowego współzarządzania publicznego – New Public Governance [Osborne 2010].

21

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Przejście od modelu biurokracji do modelu partnerskiego to sedno zmian sposobu rządzenia, jakie obserwujemy (czy trafniej chcielibyśmy obserwować) w Polsce w ciągu ostatnich 25 lat. W pewnym uproszczeniu można powiedzieć, że rozpoczynaliśmy od modelu odziedziczonego po czasach realnego socjalizmu, a zatem modelu biurokratycznego (niekoniecznie w klasycznym, pozytywnym, weberowskim znaczeniu). Później nastąpiły elementy prywatyzacji (np. w dużej mierze tak się stało ze szkolnictwem wyższym), a następnie dotarły do nas modele menedżerskie w wersji tzw. New Public Management. W krajach zachodnich były one już wówczas postrzegane jako nieco anachroniczne, ale w Polsce były traktowane przez niektórych jak prawdziwe objawienie. Wydaje się, że w przypadku polskiej administracji z menedżeryzmu wzięto niestety nie tyle rygoryzm w osiąganiu rezultatów, ile głównie zasadę kontraktowania (często zresztą stosowaną nieporadnie). W pewnym sensie centralną „figurą” organizującą wzajemne relacje administracji z zewnętrznymi podmiotami stała się ustawa Prawo zamówień publicznych – w oparciu o którą administracja nabywa usługi. Przy tej okazji warto zwrócić uwagę na fiasko formuły partnerstwa publiczno-prywatnego (co jest spowodowane głównie brakiem wzajemnego zaufania partnerów, a szczególnie jednak państwa do prywatnych przedsiębiorców), jak również na niemożność skutecznego wprowadzenia na szerszą skalę partnerstwa publiczno-społecznego, a zatem partnerstwa z organizacjami. Partnerstwo, którego istota polega na uznaniu wzajemności i odrębności stron [Brinkerhoff 2002] często pozostaje w sferze postulatów. Wydaje się jednak, że możemy z nadzieją myśleć o przyszłości modelu współzarządzania publicznego, bowiem wiele wskazuje na to, iż jego wdrożenie będzie koniecznością, nie będzie wynikało z przejściowej mody. Poszczególne państwa, a Polska nie jest wyjątkiem, nie są obecnie w stanie organizować polityk publicznych w oparciu o tradycyjne modele i szukają różnego rodzaju konglomeratów. Nie wystarczają już działania prowadzone w oparciu o model redystrybucji (jak w przypadku państwa dobrobytu (welfare state) czy bazujące na modelu komercjalizacji. Konieczne staje się włączanie obywateli (i tworzone przez nich organizacje) do odgrywania coraz ważniejszej roli (tzw. welfare society) [Rodger 2000], mówiąc wprost – do współodpowiedzialności (w tym często współponoszenia kosztów). Jeśli chcemy jednak wplątywać obywateli w ponoszenie kosztów, to naturalną konsekwencją jest konieczność uwzględniania w większym niż dotychczas stopniu ich opinii i preferencji – zarówno jako podatników, jak i jako wyborców. Owa zmiana odpowiada też klasycznemu rozróżnieniu A. Hirschmana na trzy rodzaje reakcji – chodzi o lojalność, rozstanie i krytykę. Słowo krytyka powinno być przywołane w oryginalnym sformułowaniu jako voice czy głos/opinia. Jej istnienie oraz to, że organizacje są nie tylko wykonawcą (dostawcą), ale i współtwórcą rozwiązań (poprzez uczestnictwo w diagnozie i negocjacjach podziału pracy) jest właśnie kwintesencją tak bardzo pożądanego autentycznego partnerstwa. Dla wielu właśnie to jest źródłem dyskomfortu (bo narusza hierarchię), a czasem strachu (bo wyrasta z modelu zaufania i dialogu, a nie ich rozdzielenia i konkurencji cenowej właściwej dla trybu zamówień publicznych).

22

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

1.4.  Trzeci sektor i państwo – nowe relacje, nowe problemy, nowe możliwości

Nowe relacje Zarysowane w pierwszej części tego rozdziału uwarunkowania konstytuują nowego typu współzależności między państwem a organizacjami trzeciego sektora. Przejawiają się one w trzech wymiarach: strategicznym, funkcjonalnym i finansowym. W wymiarze strategicznym wyrazem tych relacji jest dostrzeżenie przez administrację publiczną w organizacjach pozarządowych partnerów posiadających zasoby umożliwiające im odgrywanie znaczącej roli w systemie świadczenia usług publicznych. Z kolei organizacje trzeciego sektora w intensyfikacji współdziałania z administracją publiczną upatrują sposobności na wykazywanie swojej społecznej użyteczności oraz redefiniowanie swojej tożsamości. W wymiarze funkcjonalnym włączenie trzeciego sektora w realizację zadań publicznych jest postrzegane jako sposób na poprawę ich jakości, a zarazem obniżenie ich kosztów. Upatruje się w nim także możliwości dzielenia odpowiedzialności za jakość usług publicznych pomiędzy partnerów publicznych i tych niepublicznych. Dla organizacji trzeciego sektora perspektywa współdziałania z administracją publiczną wiąże się z szansą na rozwój i profesjonalizację oraz budowanie solidnych podstaw finansowych. Organizacje pozarządowe dostrzegły w tym sposobność poszerzenia swojej aktywności, profesjonalizacji i budowania stabilizacji finansowej. W wymiarze finansowym nowy typ relacji państwa i trzeciego sektora oznacza radykalną zmianę struktury strumienia środków publicznych przeznaczonych dla organizacji trzeciego sektora. Jej istotą jest ograniczenie formuły dotacyjnej i pójście w kierunku kontraktowania usług publicznych w oparciu o mechanizmy konkursowe. Zmianie struktury środków finansowych trafiających do trzeciego sektora towarzyszy budowa kultury kontraktowej oraz praktyk ewaluacyjnych.

Nowe problemy W ostatnich dziesięcioleciach obserwujemy intensywne przeobrażenia sektora organizacji pozarządowych. Źródłem tej transformacji, w znacznym stopniu, są czynniki egzogenne związane z wprowadzaniem nowych paradygmatów zarządzania publicznego i ograniczeń budżetowych oraz redefiniowaniem przez państwo reguł wydatkowania środków publicznych (pisaliśmy o tym powyżej). W konsekwencji tych zmian organizacje trzeciego sektora stanęły wobec konieczności zmierzenia się z trojakiego rodzaju problemami: • tożsamościowymi, • legitymizacyjnymi, • finansowymi. 23

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Niezdolność organizacji trzeciego sektora do uporania się z konsekwencjami zmian egzogennych doprowadziła, zdaniem wielu jego badaczy, do tego, że obecnie „znajduje się on na rozdrożu” [Anheier i in. 2005; Salamon 2005]. Pierwszy z tych problemów – tożsamościowy – wiąże się z dezintegracją tradycyjnie pojmowanej tożsamości trzeciego sektora. Silne orientowanie się organizacji tego sektora w kierunku świadczenia usług publicznych spowodowało, że aktualne stało się pytanie o jego istotę, w tym jego autonomię programową i niezależność finansową. Coraz częściej obserwujemy zacieranie się granic normatywnych i funkcjonalnych między administracją publiczną a organizacjami trzeciego sektora (zazwyczaj to te ostatnie upodabniają się do tych pierwszych). Problem o charakterze legitymizacyjnym jest związany z dwojakiego rodzaju kwestiami. Pierwsza z nich dotyczy niespójności między tradycyjnym sposobem postrzegania powinności organizacji pozarządowych (jako struktur autonomicznych, wspólnotowych i dobrowolnych) a ich ewolucją w kierunku profesjonalnego realizatora zadań publicznych. Owa niespójność wyzwala postawy polegające na kwestionowaniu wyjątkowości organizacji trzeciego sektora. W konsekwencji neguje się zasadność tworzenia dla nich preferencyjnych mechanizmów finansowo-podatkowych, wskazując na ich quasi-publiczny charakter. Coraz częściej pojawiają się poglądy podkreślające faktyczne zespolenie organizacji trzeciego sektora z sektorem publicznym. Dostrzegając korzyści finansowe dla tego sektora wypływające z realizacji zadań publicznych, podnosi się zarazem, że prowadzi to do ograniczenia ich autonomii i erozji ich misji. Kwestia druga jest związana z niską zdolnością organizacji pozarządowych do wykazywania swojej społecznej przydatności oraz uzasadniania ekonomicznej efektywności realizowanych działań. Mowa w tym przypadku o braku wiarygodnych i powszechnie uznawanych metod pomiaru wartości społecznych działań tych organizacji. Towarzyszy temu, jak się wydaje, niewielkie zainteresowanie tych podmiotów budowaniem potencjału w tym zakresie. Problem o charakterze finansowym odnosi się do reguł i mechanizmów finansowania organizacji pozarządowych. Od końca lat 70. XX w. postępuje proces rozpraszania monopolu administracji publicznej w sferze realizacji zadań i świadczenia usług publicznych. W coraz większym zakresie ich wytwórcami i dostarczycielami stają się podmioty komercyjne oraz organizacje pozarządowe. Prowadzi to do zacieśnienia i intensyfikacji ich relacji z administracją publiczną. Dotacyjny model współpracy został wyparty poprzez model kontraktowy [Smith, Lipsky 1993; Lewis 1995; Walsh 1995]. Organizacje trzeciego sektora nie tylko uczestniczą w wykonywaniu zadań publicznych, ale są także podmiotami zaangażowanymi w ich współprojektowanie (np. poprzez formułę partnerstw publiczno-społecznych czy mechanizmy koprodukcji usług publicznych), tym samym ponosząc odpowiedzialność za ich jakość. Realizacja zadań publicznych w oparciu o formułę kontraktów i reguły orientacji na rezultaty wyposaża organizacje pozarządowe w środki finansowe. Zarazem jednak, zdaniem krytyków „kultury kontraktów”, prowadzi to do zatracenia ich programowej niezależności i finansowej autonomii.

24

Rozdział 1. Jak zmieniają się relacje państwa z organizacjami trzeciego sektora?

Nowe możliwości Przeobrażenia zachodzące w obrębie współczesnego państwa i jego administracji oraz trzeciego sektora prowadzą do redefinicji występujących między nimi współzależności, wytwarzają nowe możliwości. Ich istotą jest integracja zasobów przynależnych do każdego z tych sektorów, w oparciu o zasady komplementarności, autonomii oraz podmiotowości, w imię społecznej użyteczności. Aby owa integracja mogła rzeczywiście zachodzić, mechanizmy współdziałania administracji i trzeciego sektora powinny zostać ukonstytuowane w duchu współzarządzania i właściwego dla niego ładu społecznego. Respektowanie reguł współzarządzania oznacza, że „odrzucamy hurtem pokusę społecznego konstruktywizmu, wizję świata społecznego zaprogramowanego, zaplanowanego i deterministycznego. Skazujemy się świadomie na działanie wynikające z dyskursu, interakcji i współdziałania wielu różnych podmiotów. Dążymy do rozwiązania, które na problemy instytucjonalnej koordynacji odpowiada orientacją nie na siłę i władczy przymus, ale na konsekwentne porozumienie i współdziałanie, orientację nie na metodę imperatywną, lecz interaktywną [Hausner 2015, s. 18]. Tak pojmowane współzarządzanie oznacza współdziałanie podmiotów o zróżnicowanych statusach, celach i funkcjach, formalnie względem siebie autonomicznych, ale operacyjnie współzależnych. Współpraca ta powinna odbywać się w logice działania sieciowego. Może ona stanowić antidotum na niesprawności hierarchicznych (biurokratycznych) i transakcyjnych (rynkowych) mechanizmów rozwiązywania problemów społecznych, które wynikają z: „(1) fragmentaryzacji (funkcjonalnego podziału społeczeństwa na wiele relatywnie autonomicznych względem siebie subsystemów), (2) kompleksowości (występowania wielu współzależnych, trudnych do zdefiniowania problemów i zagrożeń oraz niemożności jednoznacznego określenia relacji przyczynowo-skutkowych tych problemów), (3) dynamiki procesów społecznych (intensyfikacji relacji społecznych oraz zacierania się granic między sektorami, organizacjami i aktorami) [Mazur 2015, s. 42].

1.5. Podsumowanie W ostatnich dziesięcioleciach zmienia się natura reguł i mechanizmów współdziałania organizacji pozarządowych z państwem i jego administracją. Dzieje się tak pod wpływem przeobrażeń demokratycznego państwa prawa, jak również zmian zachodzących w sektorze organizacji pozarządowych oraz procesów społeczno-ekonomicznych przebiegających w ich otoczeniu. Istotą przeobrażeń współczesnego państwa jest rozpraszanie jego monocentrycznej władzy. Państwo musi dzielić się z nią z coraz większą liczbą aktorów niepublicznych, ponieważ potrzebuje ich zasobów i legitymizacji dla realizacji swoich konstytutywnych celów. Pod wpływem tego zmienia się również administracja publiczna. Weberowski model administracji częściowo utracił swoje znaczenie w sferze zarządzania publicznego pod wpływem reform rynkowych Nowego Zarządzania Publicznego. Ambiwalentne 25

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

efekty tego ostatniego otworzyły przestrzeń dla wykorzystania instrumentów współzarządzania publicznego osadzonego na zdecentralizowanej, sieciowej logice koordynacji działań zbiorowych. Równie intensywne przeobrażenia, jak w sektorze publicznym, obserwujemy w sektorze organizacji pozarządowych. Źródłem tej transformacji, w znacznym stopniu, są czynniki egzogenne związane z wprowadzaniem nowych paradygmatów zarządzania publicznego i ograniczeń budżetowych oraz nowymi regułami wydatkowania środków publicznych. W efekcie tych zmian trzeci sektor stanął wobec konieczności zmierzenia się z problemami tożsamościowymi, legitymizacyjnymi oraz finansowymi. Przeobrażenia postępujące w obrębie państwa i jego administracji oraz trzeciego sektora prowadzą do redefinicji występujących między nimi współzależności, wytwarzają nowe możliwości. Ich istotą jest integracja zasobów przynależnych do każdego z tych sektorów, w oparciu o zasady komplementarności, autonomii oraz podmiotowości, w imię społecznej użyteczności. Aby owa integracja mogła rzeczywiście zachodzić, mechanizmy współdziałania administracji i trzeciego sektora powinny zostać ukonstytuowane w duchu współzarządzania publicznego i właściwego dla niego porządku normatywnego.

26

Rozdział 2. Dawid Sześciło

Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska 2.1. Wprowadzenie Przedmiotem naszej analizy są mechanizmy włączania podmiotów sektora not for profit w realizację zadań publicznych – mechanizmy, które funkcjonują w rozwiniętych państwach pozaeuropejskich. Przegląd praktyk międzynarodowych koncentruje się w pierwszej kolejności na mechanizmach finansowych, tj. sposobach przekazywania organizacjom pozarządowym wsparcia finansowego na wykonywanie zadań publicznych. Skupiamy się na instrumentach, które odbiegają od typowego kontraktowania, które występuje na szeroką skalę, a sam jego proces przebiega wedle schematów zbliżonych do tych obowiązujących w Polsce. Analiza obrazuje główne tendencje w zakresie udziału trzeciego sektora w realizacji zadań publicznych.

2.2.  Tendencje ogólne Zaangażowanie podmiotów sektora pozarządowego w wykonywanie zadań publicznych, w szczególności zapewnienie usług publicznych, jest zjawiskiem występującym na szeroką skalę w praktyce zarządzania publicznego w państwach rozwiniętych. Eksternalizacja zadań publicznych na rzecz NGO i mechanizmy partnerstwa międzysektorowego są też aktywnie promowane w ramach dominującego dziś paradygmatu zarządzania publicznego, określanego mianem współzarządzania czy zarządzania partycypacyjnego. Współzarządzanie przełamuje monopol centralnej władzy państwowej na rozwiązywanie zbiorowych problemów i regulowanie rzeczywistości społecznej czy gospodarczej. Najważniejszą cechą procesu rządzenia staje się jego złożoność, zwłaszcza zaś pojawienie 27

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

się nowych, coraz silniejszych aktorów pozarządowych, którzy zyskują coraz większy wpływ na kierunki działania państwa [Stoker 1998, s. 19]. Współzarządzanie wyraża powszechne dziś przekonanie, że państwo w coraz większym stopniu polega na innych podmiotach przy realizacji swoich celów [Bevir 2009b, s. 3]. Problemy społeczne i gospodarcze stają się areną zainteresowania i odpowiedzialności coraz większej liczby współzależnych podmiotów połączonych relacjami o sieciowym (horyzontalnym), a nie hierarchicznym charakterze. Nie chodzi jednak wyłącznie o organizacje pozarządowe wchodzące w partnerstwa międzysektorowe z administracją publiczną. Oznacza to również większą aktywność samych obywateli jako odbiorców usług publicznych. Pluralizm interesariuszy zmusza do zwrócenia uwagi na reguły prowadzące ich do podjęcia wspólnych działań. Zmierzch hierarchicznego paradygmatu relacji państwo-obywatele i inni aktorzy pozarządowi powoduje, że zarządzanie publiczne staje się procesem interaktywnym – angażuje coraz więcej podmiotów uwikłanych w coraz bardziej skomplikowane układy instytucjonalne. Relacjami między poszczególnymi aktorami w tym systemie rządzi zasada współpracy, a nie konkurencji, jak proponowało to Nowe Zarządzanie Publiczne. Rozwinięte państwa pozaeuropejskie, przede wszystkim państwa anglosaskie, legitymują się bogatą historią funkcjonowania sektora pozarządowego. Pierwotnie jednak jego aktywność ograniczała się do typowej działalności dobroczynnej czy charytatywnej. Stąd najczęściej używanym w literaturze anglosaskiej określeniem dla sektora not for profit jest charity, czyli dobroczynność, czy też instytucje dobroczynności. Organizacje pozarządowe pełniły istotną rolę w anglosaskim modelu państwa dobrobytu, określanym wedle szeroko stosowanej klasyfikacji Esping-Andersena [2010] jako model liberalny. Anglosaskie welfare state charakteryzuje się ograniczoną rolą administracji państwowej w zapewnieniu bezpieczeństwa socjalnego obywateli, a ciężar wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej spada na prywatną dobroczynność realizowaną właśnie za pośrednictwem organizacji pozarządowych. Taki model nie zakłada w zasadzie współpracy między administracją publiczną i sektorem pozarządowym, ponieważ oba te podmioty realizują odmienne zadania. W praktyce jednak w okresie powojennym również anglosaskie państwo dobrobytu zaczęło ewoluować w stronę większej odpowiedzialności państwa za zaspokojenie potrzeb socjalno-bytowych obywateli, czego efektem było zacieśnienie współpracy międzysektorowej oraz otwarcie możliwości wsparcia trzeciego sektora przez państwo. W państwach pozaeuropejskich proces ten zaczął się w latach 60. poprzedniego stulecia. W tabeli 1 zamieściliśmy informację o tym, kiedy i w jaki sposób instytucje trzeciego sektora w wybranych państwach pozaeuropejskich zaczęły w szerszym zakresie korzystać z państwowego wsparcia finansowego w realizacji swoich zadań.

28

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

Tabela 1. Programy wsparcia organizacji pozarządowych w państwach pozaeuropejskich w okresie powojennym

Państwo

Rok uruchomienia wsparcia

Forma wsparcia finansowego

Rozwiązania prawne i podatkowe służące NGO

Stany Zjednoczone

1961

granty na wsparcie żywnościowe najuboższych, granty na finansowanie edukacji, granty na pomoc dzieciom, fundusze wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych

ułatwienie uzyskania statusu organizacji dobroczynnej – prosty system rejestracji, status organizacji dobroczynnej pozwala na uzyskanie zwolnień podatkowych

Kanada

1970

granty na wsparcie żywnościowe najuboższych, granty na finansowanie edukacji, fundusze wsparcia w sytuacjach nadzwyczajnych, projekty realizowane w partnerstwie między organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną

ułatwienie uzyskania statusu organizacji dobroczynnej – prosty system rejestracji, status organizacji dobroczynnej pozwala na uzyskanie zwolnień podatkowych

Japonia

1989, lata 90.

programy umożliwiające uzyskiwanie przez organizacje pozarządowe grantów i dotacji na realizację projektów społecznych, dofinansowanie ze środków publicznych budowania potencjału instytucjonalnego organizacji pozarządowych (capacity building)

wprowadzenie możliwości uzyskania statusu organizacji non profit poprzez system rejestracji, brak specjalnych zwolnień podatkowych dla organizacji pozarządowych

Źródło: [Agg 2006, s. 7].

Globalny kryzys gospodarczy lat 70. przyniósł zahamowanie ekspansji powojennego welfare state. Pod wpływem zyskujących coraz większy oddźwięk neoliberalnych koncepcji ekonomicznych rozpoczął się proces zwany przez A. Hemerijcka „instytucjonalną rekalibracją” państwa dobrobytu. Punktem wyjścia dla neoliberalnej transformacji usług publicznych stał się upowszechniony przez E. Savasa slogan głoszący, że: „Zadaniem rządu jest sterować łodzią, a nie wiosłować. Bezpośrednie świadczenie usług na rzecz obywateli jest wiosłowaniem, a rząd nie jest zbyt dobry w wiosłowaniu”. Zatem państwo powinno abdykować z roli bezpośredniego świadczeniodawcy, koncentrując się na roli organizatora i kontrolera systemu usług publicznych. 29

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Szerokie otwarcie systemu usług publicznych na sektor usług publicznych oznacza przede wszystkim wzrost roli podmiotów komercyjnych (biznesu) w zapewnianiu usług publicznych. Biznes poprzez system zamówień publicznych czy partnerstw publiczno-prywatnych zaczął przejmować wiodącą rolę wśród bezpośrednich dostawców usług publicznych, wypierając podmioty kontrolowane przez państwo. Swoją część rynku usług publicznych zaczął jednak zdobywać także sektor pozarządowy jako kontraktor administracji publicznej, czyli świadcząc określone usługi publiczne na zlecenie administracji i z wykorzystaniem publicznego finansowania. Doktryna neoliberalna i odzwierciedlające ją w myśleniu o administracji publicznej Nowe Zarządzanie Publiczne doprowadziły do nadania sektorowi pozarządowemu funkcji kontraktora państwa z całym bagażem potencjalnych korzyści, ale też kosztów i zagrożeń z tym związanych. Powszechna dziś krytyka Nowego Zarządzania Publicznego i głoszenie tezy o ostatecznym porzuceniu tej koncepcji funkcjonowania administracji publicznej nie oznacza w praktyce odejścia od klasycznego kontraktowania (outsourcingu) świadczenia usług publicznych na rzecz organizacji pozarządowych. Wciąż odgrywa ono wiodącą rolę we współpracy administracji publicznej z organizacjami i to na skalę globalną. Dominujący obecnie model zarządzania publicznego, tj. współzarządzanie nie tyle kwestionuje kontraktowy paradygmat relacji administracji z sektorem pozarządowym, co raczej stara się go uzupełnić o elementy bardziej partnerskiej, wszechstronnej współpracy. Współzarządzanie zakłada tworzenie sieci współdziałania administracji publicznej z obywatelami opartego na realnym partnerstwie. Jak wskazują B. Guy Peters i J. Pierre, w ramach takich sieci „mieszają się zasoby sektora prywatnego i publicznego. W efekcie tworzą się różne formy partnerstwa, przynoszące korzyści obu stronom. Przykładowo, dzięki formule partnerstwa administracja może działać w sposób mniej skrępowany rozmaitymi wymogami prawnymi niż gdyby działała samodzielnie. Z kolei podmiotom prywatnym partnerstwo umożliwia np. zdobycie finansowania na realizację projektów, których nie byłyby w stanie samodzielnie udźwignąć” [Peters, Pierre 1998, s. 230]. Administracja traci rolę nadrzędnego regulatora stosunków społecznych, przechodząc na pozycję koordynatora wysiłków wielu podmiotów czy mediatora w relacjach między nimi. Jak to ujmuje J. Herbst: „(...) w koncepcji tej instytucje administracji uznawane są za element szeroko pojmowanego społeczeństwa obywatelskiego, połączony z innymi segmentami tegoż społeczeństwa (grupami interesów, organizacjami społecznymi, jednostkami) gęstymi sieciami współzależności i stale podtrzymywanych interakcji“ [Herbst 2008, s. 97]. Obok megatrendów w zarządzaniu publicznym, na model finansowania organizacji pozarządowych wpływają też inne czynniki, w tym rozwój technologii informacyjnych otwierający przed organizacjami pozarządowymi nowe możliwości pozyskiwania finansowania i promocji swoich działań. Ważnym procesem jest także swoista globalizacja sektora pozarządowego, czyli wykształcenie się grupy organizacji o zasięgu globalnym i pozycji porównywalnej z korporacjami transnarodowymi. W efekcie nakładających się na siebie, współistniejących wzorców współpracy międzysektorowej ukształtował się dość złożony zestaw narzędzi i form wsparcia trzeciego sektora. Jakkolwiek trudno wyodrębnić zestaw instrumentów, które funkcjonowałyby w identycznej formule w znaczącej liczbie państw, wydaje się, że można wskazać pięć 30

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

głównych tendencji w zakresie finansowania działalności organizacji pozarządowych w rozwiniętych państwach pozaeuropejskich: 1. Rozwój partnerstw trójsektorowych (hybrydowych) z udziałem administracji publicznej, biznesu i organizacji pozarządowych. 2. Ewolucja klasycznego kontraktowania poprzez wprowadzanie ogólnych zasad współpracy. 3. Rozwój bardziej zaawansowanych mechanizmów kontraktowania, zwłaszcza regrantingu. 4. Ewolucja prywatnych źródeł finansowania organizacji pozarządowych, zwłaszcza rozwój mikrofinansowania społecznościowego wypierającego czy co najmniej zdobywającego rolę zbliżoną do klasycznego, filantropijnego modelu finansowania działalności trzeciego sektora. 5. Próby instytucjonalizacji partnerstw między administracją i sektorem pozarządowym, zwłaszcza w formie umów czy porozumień międzysektorowych. Tendencje te bardziej szczegółowo omówimy w kolejnym podrozdziale i zobrazujemy przykładami zaczerpniętymi z praktyki funkcjonowania trzeciego sektora w rozwiniętych państwach pozaeuropejskich.

2.3.  Przegląd rozwiązań instytucjonalnofinansowych w wybranych państwach pozaeuropejskich Rozwój partnerstw trójsektorowych (hybrydowych) – administracja, biznes, sektor not for profit Klasyczna formuła współpracy administracji z partnerami zewnętrznymi przy realizacji zadań publicznych ma charakter bilateralny – administracja współdziała albo z biznesem, albo z sektorem pozarządowym. Doktryna współzarządzania, akcentując zacieranie granic między sektorami i wzajemne współzależności, otwiera możliwość tworzenia bardziej zaawansowanych, trójsektorowych partnerstw3. Przykładem takiego projektu jest program Saver Plus realizowany w Australii. Program jest realizowany z wiodącą rolą jednej z największych organizacji pozarządowych – Bractwa św. Laurentego, we współpracy z administracją publiczną [O’Flynn i in. 2014, s. 34]. Program jest adresowany do rodzin o niższych dochodach i ma na celu zachęcenie ich do regularnego oszczędzania drobnych kwot na edukację dzieci. Szerszym celem programu jest także edukacja finansowa, czyli zapoznawanie uczestników programu z podstawowymi metodami zarządzania finansami i oszczędzania. Uczestnicy programu oszczędzają co miesiąc niewielkie kwoty, które są następnie udostępniane na cele związane z edukacją ich dzieci, np. zakupem podręczników czy szkolnych mundurków. 3 Jako partnerstwa międzysektorowe rozumiemy zinstytucjonalizowaną formułę współpracy między administracją, biznesem i sektorem pozarządowym, która wymaga zaangażowania zasobów wszystkich aktorów.

31

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Uczestnicy programu zawierają umowę, na podstawie której zobowiązują się do oszczędzania przez okres co najmniej 10 miesięcy, aż do osiągnięcia założonego poziomu oszczędności. Zasady oszczędzania są proste – do każdego dolara australijskiego wpłaconego na konto oszczędnościowe uczestnik otrzymuje ze środków programu drugie tyle, aż do kwoty 500 dolarów (dollar-to-dollar). Dodatkowo, uczestnicy zgadzają się na udział w serii szkoleń dotyczących zarządzania finansami. Po osiągnięciu celu oszczędnościowego zgromadzone środki są udostępniane na cele związane z edukacją dzieci. Od 2004 r. w programie wzięło udział ponad 23 tys. osób. Zdecydowana większość z nich chce pozostać w programie i kontynuować oszczędzanie po osiągnięciu założonego pierwotnie poziomu oszczędności. Zasięg programu obejmuje obecnie sześćdziesiąt lokalizacji w całej Australii [Russell i in. 2015, s. 9-13]. Program jest przykładem rozbudowanego partnerstwa międzysektorowego. Głównymi partnerami są wspomniane Bractwo św. Laurentego oraz Australian and New Zealand Banking Group (ANZ), jeden z największych australijskich banków. Program jest finansowany przez Departament Usług Społecznych australijskiego rządu z częściowym udziałem ANZ. Bractwo zarządza programem, a w szczególności odpowiada za rekrutację uczestników. Współpracuje przy tym – podobnie jak w przypadku programu HIPPY opisanego poniżej – z lokalnymi organizacjami pozarządowymi. Odpowiadają one za promowanie programu i obsługę jego uczestników [Russell 2009, s. 9-11]. Program Saver Plus stanowi unikatową formułę partnerstwa trójsektorowego – administracji publicznej, biznesu oraz organizacji pozarządowych. W ramach programu każdy z partnerów realizuje zadania najlepiej odpowiadające jego kompetencjom.

Ewolucja kontraktowania Kontraktowanie jest narzędziem organizowania usług publicznych, w którym podstawową rolę odgrywa konkurencyjna procedura przetargowa lub konkursowa prowadząca do wyłonienia dostawcy usług publicznych. Relacje między podmiotem administracji (zamawiającym) a kontraktorem (wykonawcą, usługodawcą) reguluje umowa cywilnoprawna. Kontraktowanie najczęściej prowadzi do prywatyzacji świadczenia usług, ponieważ w rolę kontraktorów wcielają się z reguły podmioty prywatne. Nie prowadzi jednak do prywatyzacji zadania publicznego, ponieważ zachowane jest publiczne finansowanie i publiczna kontrola nad procesem świadczenia usług. Kontraktowanie usług publicznych, również na rzecz organizacji pozarządowych, pomimo powszechnego dziś stosowania, jest mechanizmem ujawniającym istotne wady, zagrożenia i ograniczenia. Problemy pojawiają się zwłaszcza w kwestii odpowiedzialności za działania kontraktorów, kryteriów wyłaniania usługodawców, jakości świadczonych przez nich usług, a także kosztów transakcyjnych generowanych przez procedury kontraktowania.

32

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

Dobrym przykładem problemów towarzyszących masowemu kontraktowaniu usług publicznych na rzecz NGO były doświadczenia kanadyjskiego programu Alternative Service Delivery (ASD). Pod wpływem polityki ograniczania czy przebudowy państwa dobrobytu w Kanadzie w latach 90. poprzedniego stulecia zaczęto intensywnie poszukiwać bardziej wydajnego i przede wszystkiego tańszego modelu zapewnienia usług publicznych. Koncepcja Alternative Service Delivery, tj. alternatywnego modelu zapewnienia usług publicznych, opierała się na odejściu od etatystycznego, biurokratycznego paradygmatu usług publicznych w kierunku modelu opartego na szerokim zaangażowaniu zewnętrznych kontraktorów, zarówno biznesu, jak i organizacji typu not for profit. Koncepcję ASD postrzega się jako jeden z kluczowych przejawów polityki Nowego Zarządzania Publicznego w kanadyjskiej administracji. ASD polegało na stopniowym zastępowaniu modelu świadczenia usług publicznych przez instytucje publiczne modelem opartym na eksternalizacji – zarówno na rzecz organizacji pozarządowych, jak i podmiotów komercyjnych. Celem tej ewolucji miało być ograniczenie wydatków publicznych przy jednoczesnej poprawie wydajności i efektywności oraz zwiększeniu satysfakcji użytkowników usług publicznych. Wprowadzenie ASD zostało poprzedzone radykalnymi cięciami budżetowymi w sferze szeroko rozumianej administracji dobrobytu. W retoryce towarzyszącej wdrażaniu ASD akcentowano potrzebę budowania partnerstwa między administracją publiczną i sektorem pozarządowym. Podkreślano zasadniczą odmienność nowego modelu od klasycznego, biurokratycznego paradygmatu zarządzania usługami publicznymi. Relacje hierarchiczne oparte na jednostronnych działaniach administracji miały zostać zastąpione współdziałaniem, partnerstwem i konsultacyjnym modelem decydowania. W praktyce jednak ASD powielało charakterystyczny dla Nowego Zarządzania Publicznego wzorzec partnerstwa, w którym rola podmiotu pozarządowego ograniczona jest do produkcji usług, bez istotnego wpływu na kształtowanie polityki w tej dziedzinie [Evans, Shields 1998, s. 22]. Kontraktowanie wyparło wcześniejszy model współpracy i wsparcia finansowego organizacji pozarządowych – model oparty na przekazywaniu niezwiązanych dotacji na ogólnie określone cele. Zamiast tego, administracja zaczęła finansować zapewnienie ściśle określonych usług o określonych parametrach ilościowych i jakościowych [Baines 2011, s. 172]. Można powiedzieć, że pomimo deklarowanego zwrotu w stronę partnerstwa opartego na zaufaniu, doprowadziło to do zacieśnienia biurokratycznej kontroli nad organizacjami pozarządowymi i znaczącego ograniczenia ich autonomii strategicznej i operacyjnej. Efekty zmian przeprowadzonych pod szyldem Alternative Service Delivery są oceniane bardzo krytycznie, szczególnie z punktu widzenia skutków dla kondycji trzeciego sektora. ASD doprowadziło bowiem do zasadniczego zwiększenia uzależnienia organizacji pozarządowych od administracji, finansowego osłabienia oraz stopniowego przekształcenia NGO w dostarczyciela usług, a nie partnera administracji publicznej. Znacznie spadła zdolność sektora pozarządowego do prowadzenia działań rzeczniczych, ponieważ zostały one zmuszone do skupienia się na rywalizacji o państwowe kontrakty, aby utrzymać się na powierzchni [Richmond, Shields 2004]. 33

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Negatywne postrzeganie efektów wprowadzenia kultury kontraktowania do relacji na linii administracja publiczna–sektor pozarządowy jest dość powszechne w literaturze przedmiotu. Jak zwraca uwagę R. Macmillan, do najważniejszych zagrożeń dla organizacji pozarządowych, wynikających z upowszechnienia się modelu kontraktowego, należy nadmierna formalizacja, obawy związane z zaniedbaniem misji (statutowych celów) organizacji, ograniczenie niezależności organizacji czy zmarginalizowanie roli trzeciego sektora w sferze udziału w tworzeniu polityk publicznych i oddziaływania na ich kształt [Macmillan 2010, s. 5]. Obawy te wydają się uzasadnione. Kontraktowanie jako podstawa relacji administracji z organizacjami pozarządowymi jest tylko z pozoru mechanizmem realizującym zasadę partnerstwa. W praktyce model ten ustawia organizacje pozarządowe w roli petenta administracji, skazanego na rywalizację z innymi organizacjami o zamówienia udzielane przez administrację. Rywalizacja ta, w warunkach ciągłej presji na cięcie kosztów, nie sprzyja długofalowemu budowaniu potencjału instytucjonalnego organizacji. Przeciwnie, skazuje je na stopniową pauperyzację. Uzależnienie organizacji od kontraktów zawieranych z administracją powoduje jednocześnie, że to administracja zaczyna w zasadzie sterować poczynaniami organizacji, ponieważ decyduje o tym, co i w jakim zakresie kontraktować. Próbą ograniczenia zagrożeń związanych z kontraktowaniem usług publicznych na rzecz NGO jest wprowadzanie ogólnych zasad kontraktowania w formie soft law, uzupełniającego przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Przykładem takiego podejścia są rozwiązania wypracowane w Nowej Zelandii. W 2001 r. nowozelandzki rząd opublikował pierwszą wersję wytycznych w zakresie kontraktowania usług publicznych na rzecz organizacji pozarządowych [Stace, Cumming 2006, s. 14]. Obecnie obowiązuje wersja wytycznych znowelizowana w 2009 r. Jak wskazano w treści dokumentu, w Nowej Zelandii współpraca międzysektorowa i finansowe wsparcie działalności sektora pozarządowego odbywa się zwłaszcza poprzez kontraktowanie realizacji określonych zadań za wynagrodzeniem, udzielanie dotacji celowych, przyznawanie funduszy w oparciu o zrealizowane rezultaty czy swoisty regranting, czyli powierzanie danej organizacji środków do rozdystrybuowania pomiędzy lokalne organizacje czy grupy nieformalne. Wytyczne nie przewidują jednolitego, zuniformizowanego modelu wyłaniania partnerów ze środowiska pozarządowego. Wśród dopuszczalnych metod identyfikowania partnerów wymienia się: • zasięganie opinii wśród innych agencji rządowych czy instytucji publicznych na temat rekomendowanych partnerów, • konsultacje z tzw. organizacjami parasolowymi z sektora pozarządowego, które posiadają dobre rozeznanie na „rynku NGO”, • przeprowadzanie konkursów (przetargów) na wybór partnera, • przeprowadzanie samodzielnej analizy rynku, • kontynuowanie współpracy z dotychczasowymi, sprawdzonymi partnerami, • publiczne ogłoszenia o zamiarze podjęcia współpracy. Odejście od procedury konkursowej (przetargowej) jest rekomendowane zwłaszcza wtedy, gdy istnieje tylko jedna organizacja mogąca świadczyć daną usługę, czy też konkretny usługodawca jako jedyny posiada specjalistyczne przygotowane do realizacji danego 34

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

zadania. Pozakonkursowy tryb jest dopuszczalny także wtedy, gdy dana organizacja już wykonuje jakieś zadania na rzecz administracji i nowe zadanie stanowiłoby jedynie uzupełnienie czy rozwinięcie jej dotychczasowej aktywności. Partnerem dla administracji publicznej powinny być przede wszystkim organizacje pozarządowe posiadające sformalizowany status. Nie wyklucza się, że również grupy nieformalne mogłyby uzyskiwać wsparcie, choć sugeruje się raczej, aby tego typu grupy zbierały się w organizacje parasolowe, niejako użyczające im osobowości prawnej i zdolności kontraktowej. Umowy zawierane z wyłonionymi partnerami nie mają jednolitego wzorca. Wytyczne wskazują jedynie, że taka umowa powinna określać wynagrodzenie partnera pozarządowego wyliczone na podstawie jasnych parametrów jakościowych czy ilościowych. Kontrakty mogą się przy tym znacząco różnić stopniem szczegółowości. Do menedżerów publicznych należy dokładne uregulowanie relacji z partnerami. Powinno ono zależeć od natury usług publicznych objętych danym kontraktem, relacji między stronami umowy, długości kontraktu czy jego wartości. Wytyczne zawierają natomiast listę sprawdzającą obejmującą zestaw elementów, które powinny zostać uregulowane w umowie. Przedstawiliśmy ją w tabeli 2. Szczególnie w kwestii ponoszenia kosztów realizacji danego zadania publicznego wytyczne rekomendują elastyczne dopasowanie uzgodnień do konkretnego przypadku. Jak wskazano w dokumencie, współpraca może opierać się zwłaszcza na przejęciu przez NGO częściowej odpowiedzialności za sfinansowanie realizacji zadania. Taki model jest odpowiedni np. wówczas, gdy organizacja pozarządowa już prowadzi samodzielnie daną działalność, a środki publiczne pozwalają na jej rozszerzenie. Niekiedy też projekt może opierać się na swoistym montażu finansowym – wtedy koszty realizacji są rozdzielane na większą liczbę podmiotów. Niekiedy z organizacjami pozarządowymi zawierane są umowy rezultatu. Obok określenia ilości dostarczonych usług, podstawą rozliczenia między partnerami jest w tym przypadku także osiągnięcie założonych w umowie efektów. Niepowodzenie w osiągnięciu tych rezultatów skutkuje brakiem wynagrodzenia czy jego wypłatą jedynie w części. Jak zastrzeżono w wytycznych, model ten, oparty na koncepcji zarządzania przez rezultaty, może być jednak stosowany przy współpracy z NGO jedynie wyjątkowo. Bardzo rzadko bowiem za osiągnięcie określonych rezultatów, np. rozwiązanie pewnego problemu społecznego na danym obszarze, pełną odpowiedzialność ponosi zakontraktowana organizacja pozarządowa. W większości przypadków osiągnięcie pożądanego efektu wymaga skoordynowanych działań wielu podmiotów – zarówno z sektora pozarządowego, jak i administracji publicznej. Wytyczne dopuszczają także wykorzystywanie środków publicznych do wspierania budowy potencjału instytucjonalnego organizacji pozarządowych, czyli np. zapewnienia organizacjom środków na szkolenia czy podnoszenie kwalifikacji przez kadrę, zakup niezbędnego sprzętu czy wprowadzenie nowoczesnych technik zarządzania do danej organizacji [New Zealand Treasury 2009].

35

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Tabela 2. Konieczne elementy umowy z organizacją pozarządową w sprawie realizacji zadania publicznego

Element

Opis

1. Identyfikacja stron

Wskazanie wszystkich podmiotów realizujących umowę

2. Preambuła

Ogólne określenie celu umowy, zakładanych rezultatów, a także definicje wybranych, najważniejszych terminów używanych w dalszej części kontraktu

3. Czas obowiązywania

Okres, w którym kontrakt ma być realizowany

4. Przedmiot umowy

Szczegółowe określenie usług, które mają być świadczone w ramach umowy, np. wskazanie miejsca świadczenia, czasu świadczenia, warunków dostępu do usługi dla klientów, kwalifikacje usługodawców, standardy jakości usług, sposób badania satysfakcji klientów

5. Płatności

Należy opisać sposób rozliczenia i harmonogram płatności, a także zasady dokonywania zmian w sposobie rozliczenia, w tym określenie sytuacji, w których płatności mogą zostać wstrzymane

6. Komunikacja między stronami

Określenie, w jaki sposób strony będą się komunikowały i informowały o swoich działaniach w toku realizacji umowy, w tym wskazanie osób odpowiedzialnych za kontakty po obu stronach oraz sprecyzowanie zasad raportowania i współpracy kontraktora z kontrolerami czy audytorami

7. Warunki wprowadzania zmiany w umowie

Określenie procedury na wypadek konieczności modyfikacji pierwotnie zawartej umowy, w tym opisanie procedury konsultacji i powiadamiania w przypadku, gdy taka konieczność powstanie

8. Rozwiązywanie sporów

Wskazanie ścieżki postępowania w przypadku wystąpienia sporu między stronami, w tym określenie czy ma to nastąpić na drodze mediacji lub arbitrażu, czy w inny sposób; należy także opisać zasady rozwiązania umowy, rozliczeń między stronami w takim przypadku oraz kwestię ewentualnych odszkodowań

9. Ogólne warunki umowy

W tym punkcie reguluje się kwestie, które powinny znaleźć się w każdej umowie zawieranej przez organizacje publiczne, np. zasady zatrudniania pracowników do realizacji kontraktów, reguły dotyczące własności intelektualnej czy zasady angażowania podwykonawców

Źródło: [New Zealand Treasury 2009, s. 34-35].

Nowozelandzki model regulacji współpracy międzysektorowej opiera się na dużej elastyczności i autonomii przyznanej instytucjom publicznym. Odstąpiono od ustanowienia jednolitych ustawowych ram kontraktowania oraz innych form współpracy między administracją i organizacjami pozarządowymi. Rząd nowozelandzki poprzestał na wydaniu wytycznych, które wskazują jedynie dostępne opcje i warianty współpracy, ale nie narzucają zuniformizowanego modelu partnerstwa. Należy przy tym podkreślić, że występuje różnorodność i wielość dopuszczalnych modeli współpracy. 36

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

Rozwój zaawansowanych form kontraktowania – regranting Klasyczne kontraktowanie rozwija się zwłaszcza w kierunku przenoszenia na partnerów pozarządowych większej odpowiedzialności za realizację zadań publicznych. Instrumentem, który może temu służyć jest przede wszystkim regranting – narzędzie wywodzące się z praktyki trzeciego sektora, stosowane zwłaszcza przez duże organizacje filantropijne. Jedna z nich definiuje regranting jako „przekazanie organizacji pełniącej rolę pośrednika funduszy do zarządzania i rozdysponowania na mniejsze granty” [Oak Foundation 2011, s. 3]. Chodzi zatem o przekazanie „dotacji na dotację”. Podmiot dysponujący znacznymi funduszami z rozmaitych przyczyn nie zamierza bezpośrednio angażować się w dystrybucję posiadanych środków, ale decyduje się to zadanie powierzyć innej organizacji, zwanej operatorem grantu. Operator – w ramach ogólnie wytyczonego celu i reguł – określa szczegółowe zasady podziału dużego grantu oraz zarządza nim, rozdzielając środki na ostatecznych beneficjentów. Z punktu widzenia głównego darczyńcy jest to rozwiązanie o tyle korzystne, że zwalnia go z prowadzenia procesów i procedur administracyjnych związanych z dystrybucją środków i bieżącą kontrolą ich wykorzystania. Regranting może być rozwiązaniem korzystnym nie tylko z technicznego punktu widzenia. Powinien zwiększać efektywność wykorzystania funduszy, zgodnie z założeniem, że operator lepiej zna problemy i uwarunkowania w obszarze, do którego główny darczyńca adresuje swoje wsparcie. Przykładem zastosowania tego mechanizmu w relacjach administracji z trzecim sektorem mogą być doświadczenia jednego z australijskich programów w sferze polityki społecznej. W Australii kontraktowanie usług publicznych na rzecz organizacji pozarządowych jest praktyką szeroko stosowaną zwłaszcza przez administrację stanową, która w największym stopniu odpowiada za zapewnienie podstawowych usług publicznych. Nie istnieje scentralizowany, jednolity model partnerstwa międzysektorowego. Jedną z najważniejszych inicjatyw o zasięgu ogólnokrajowym jest program HIPPY (Home Interaction Program for Parents and Youngsters), który ma na celu wsparcie rodziców w przygotowaniu dzieci do rozpoczęcia edukacji. W realizacji programu główną rolę odgrywa niezwykle zasłużona, funkcjonująca od 1930 r. organizacja Bractwo Św. Laurentego. Organizacja ta posiada wyłączną licencję (koncesję) na zarządzanie programem przyznaną przez międzynarodową organizację HIPPY International, która jest autorem oryginalnej metody HIPPY. Bractwo działa jako wyłączny kontraktor rządowego Departamentu Usług Publicznych, który zapewnia finansowanie realizacji programu w Australii. Finansowanie jest przekazywane Bractwu na podstawie umowy zawartej z Departamentem. Następnie Bractwo zawiera z wyłonionymi przez siebie lokalnymi organizacjami pozarządowymi umowy sublicencyjne, na podstawie których przekazuje im środki na wdrażanie programu w lokalnych społecznościach. W kilku przypadkach lokalne oddziały Bractwa samodzielnie realizują program. Łączna alokacja środków z budżetu centralnego na realizację programu w latach 20082017 przekracza 100 mln dolarów australijskich. Tak znaczące finansowanie umożliwia wdrożenie programu w ponad stu ośrodkach i zapewnienie każdego roku wsparcia obejmującego ponad 4 tys. dzieci. 37

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

W strukturze zarządzania programem funkcjonuje komitet doradczy, którego celem jest udział w określaniu strategicznych i operacyjnych priorytetów programu. Członkami komitetu doradczego są przedstawiciele delegowani przez Departament Usług Społecznych, Kancelarii Premiera, Bractwa św. Laurentego oraz australijskiego oddziału organizacji HIPPY International. Podział zadań między partnerów uczestniczących w realizacji programu jest następujący: 1. Menedżer programu (urzędnik administracji rządowej wyższego szczebla) jest odpowiedzialny za całościowe zarządzanie projektem i podejmowanie bieżących decyzji. 2. Departament Usług Społecznych australijskiego rządu odpowiada za rozstrzyganie kwestii strategicznych, a także wyłanianie wspólnot lokalnych, w których program jest realizowany. 3. Bractwo Św. Laurentego wdraża i zarządza programem na zasadach określonych w umowie z Departamentem Usług Społecznych. Odpowiada za realizację strategicznych celów projektu i zapewnienie jakości. Bractwo wyłania organizacje lokalne, którym udziela sublicencji na realizację programu, a następnie kontroluje ich działalność [Department of Social Services 2014, s. 3-5]. Bractwo nie jest zobowiązane do stosowania odgórnie narzuconej procedury wyłaniania lokalnych partnerów do realizacji projektu, ale odpowiada za całokształt działań wybranych kontraktorów lokalnych. Program HIPPY stanowi przykład zaawansowanego i bardzo rozbudowanego mechanizmu regrantingu, tj. powierzenia wybranej organizacji pozarządowej roli operatora dużego grantu z zadaniem jego rozdzielenia pomiędzy mniejsze, lokalne podmioty pozarządowe. Bractwo św. Laurentego pełni funkcje, które w przypadku klasycznego kontraktowania usług publicznych są realizowane przez organ administracji publicznej. Mamy więc do czynienia z daleko idącym transferem odpowiedzialności na rzecz podmiotu pozarządowego. Należy podkreślić, że współpraca między rządem australijskim i Bractwem św. Laurentego ma charakter wieloletni – trwa od końca lat 90., kiedy to Bractwo samodzielnie zaczęło wdrażać program oparty na metodzie HIPPY. Dopiero w kolejnym etapie program został włączony do polityki rządu i objęty wsparciem ze środków publicznych. Bractwo pozostało jednak jego gospodarzem, tyle że dzięki zaangażowaniu znaczących środków budżetowych możliwa stała się ekspansja. Warto odnotować, że w dalszym ciągu możliwe jest – niezależnie od wsparcia budżetowego – współfinansowanie programu z prywatnych darowizn, które mogą być przekazywane bezpośrednio Bractwu (zob. https://heroix.everydayhero.com.au/event/bsldonate/donate (26.05.2015)). To oczywiste, że przełożenie modelu współpracy funkcjonującego w programie HIPPY na polskie warunki wymagałoby w pierwszej kolejności zidentyfikowania po stronie pozarządowej partnera o potencjale instytucjonalnym analogicznym do posiadanego przez Bractwo św. Laurentego. Chodzi nie tylko o zasoby kadrowe czy administracyjne, ale także ogólnokrajową skalę działalności umożliwiającą identyfikację potencjalnych partnerów lokalnych i sprawowanie efektywnego nadzoru nad ich działaniami.

38

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

Ewolucja finansowania prywatnego Klasyczną formą wsparcia organizacji pozarządowych ze środków prywatnych są darowizny. W niektórych państwach (np. Stany Zjednoczone, Australia) zachętą do prywatnej dobroczynności są zwolnienia czy ulgi podatkowe. W ostatnich latach rozwijają się jednak alternatywne metody wspierania organizacji pozarządowych ze środków prywatnych. Przodują w tym zakresie rozwiązania amerykańskie, głównie ze względu na tradycyjnie dominującą rolę wsparcia prywatnego w funkcjonowaniu tamtejszych NGO. Coraz bardziej rozpowszechnionym instrumentem stosowanym we wsparciu amerykańskich instytucji non profit są tzw. donor-advised funds (DAF), czyli fundusze powierzone, zwane też funduszami filantropijnymi. Jest to mechanizm, za pośrednictwem którego indywidualny darczyńca przekazuje określone środki wybranej organizacji pozarządowej ogólnie określając ich przeznaczenie, czyli cel na który mogą one być wydatkowane. Fundusz powierzony w sensie formalnym należy w całości do organizacji pozarządowej, na której rzecz został wyodrębniony. Obowiązek wydatkowania środków zgodnie z celem wskazanym przez darczyńcę ma charakter lex imperfecta, tzn. jest pozbawiony sankcji w przypadku działań niezgodnym z wolą twórcy funduszu powierzonego. Darczyńca może udzielać rad i wskazówek dotyczących przeznaczenia przekazanych przez niego funduszy, jednak nie mają one charakteru wiążącego dla organizacji, która pełni rolę zarządzającego funduszem [Gross i in. 2010, s. 137-138]. Amerykańskie fundusze powierzone w swojej prawnej formule przypominają klasyczne rozumienie fundacji jako wyodrębnionej masy majątkowej służącej realizacji założonego celu społecznego. Cechą charakterystyczną jest wyraźne odłączenie owej masy majątkowej od majątku fundatora i przekazanie odrębnemu podmiotowi prawa w celu zarządzania, czyli przede wszystkim dokonywania wydatków. Alternatywą dla finansowania ze strony znaczących grantodawców (major donors), jak również finansowania przez członków organizacji, staje się mikrofinansowanie społecznościowe (crowdfunding). Crowdfunding to narzędzie pozyskiwania środków przez organizacje pozarządowe, które zdobywa coraz większą popularność. Rozwój technologii informacyjnych, a zwłaszcza systemów płatności elektronicznej otworzył wręcz nieograniczone możliwości rozwoju mikrofinansowania społecznościowego, z czego w coraz większym stopniu korzystają również amerykańskie organizacje pozarządowe. W Stanach Zjednoczonych organizacje trzeciego sektora korzystają z tej formy wsparcia głównie za pośrednictwem licznych serwisów internetowych obsługujących drobne wpłaty na określone cele. W Stanach Zjednoczonych funkcjonuje najwięcej platform crowdfundingowych na świecie [OECD 2014, s. 114]. Do najpopularniejszych serwisów mikropłatności należą: • razoo.com • causes.com • causevox.com • rockethub.com • catapult.org 39

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Według danych z 2014 r. wartość środków pozyskiwanych w Stanach Zjednoczonych dzięki mikrofinansowaniu społecznościowemu sięgnęła 1,6 mld dolarów, co stanowiło ok. 60 proc. środków zgromadzonych na całym świecie za pośrednictwem tego instrumentu [Tukaki, Kim 2014, s. 2]. Należy przy tym zaznaczyć, że ta forma wsparcia działalności społecznej nie jest zastrzeżona dla organizacji działających w sposób zorganizowany i sformalizowany, ale korzystają z niej również grupy nieformalne.

Próby instytucjonalizacji partnerstwa Pod pojęciem instytucjonalizacji partnerstwa można rozumieć wypracowywanie ogólnych ram współpracy międzysektorowej w formie porozumień czy swoistych umów społecznych. Próbą zbudowania rzeczywiście partnerskich relacji między administracją i sektorem pozarządowym w Kanadzie był program Voluntary Sector Initiative (Inicjatywa na Rzecz Sektora Pozarządowego, VSI) uruchomiony w 1999 r. [Deakin 2008, s. 124]. Program miał na celu zwłaszcza zwiększenie potencjału instytucjonalnego sektora pozarządowego oraz zapewnienie mu większego udziału w procesie tworzenia polityk publicznych. Na te cele przeznaczono najwięcej środków z budżetu projektu sięgającego w sumie ok. 100 mln dolarów kanadyjskich [Laforest 2011, s. 84]. Najważniejszym rezultatem programu było jednak zawarcie w grudniu 2001 r. porozumienia między rządem Kanady i sektorem pozarządowym [Voluntary Sector Task Force 2001]. Porozumienie było efektem okrągłego stołu na temat przyszłości partnerstwa międzysektorowego. Ogólnym celem porozumienia było wzmocnienie zdolności zarówno trzeciego sektora, jak i administracji publicznej do służenia obywatelom. W pierwszej kolejności porozumienie wskazuje wartości, które mają stanowić swoisty kompas w międzysektorowym współdziałaniu. Są to: • demokracja, • aktywność obywatelska, • równość, • różnorodność, • włączanie (społeczna inkluzja), • sprawiedliwość społeczna. Do głównych zasad współpracy zaliczono niezależność, ale jednocześnie współzależność działań administracji i sektora pozarządowego, a także dialog międzysektorowy, współpracę i współodpowiedzialność wobec obywateli. Najważniejszą częścią porozumienia są wzajemne zobowiązania stron. Mają one charakter ogólny. Do wspólnych zobowiązań sygnatariuszy porozumienia zaliczono: • działanie w sposób zgodny z wartościami i zasadami współpracy wymienionymi wyżej, • rozwijanie mechanizmów i procesów niezbędnych do praktycznego wdrożenia porozumienia, • współpracę na rzecz osiągnięcia wspólnych celów. Na rządzie Kanady ciąży obowiązek analizowania tworzonego prawa, strategii i polityk pod kątem wpływu na warunki funkcjonowania trzeciego sektora. Dotyczy to zwłasz40

Rozdział 2. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa pozaeuropejska

cza uwarunkowań finansowych działania organizacji pozarządowych. Ponadto, rząd zobowiązał się do włączania organizacji pozarządowych w proces tworzenia polityk publicznych i rozwijania współpracy sektorowej z NGO w poszczególnych obszarach polityki publicznej. Sektor pozarządowy, reprezentowany przez sygnatariuszy porozumienia, przyjął zobowiązanie do stałego monitorowania sytuacji w dziedzinie społecznych potrzeb i oczekiwań oraz przekazywania informacji na ich temat administracji publicznej w celu podejmowania wspólnych działań. Organizacje pozarządowe, które podpisały porozumienie zobowiązały się także do pełnienia roli swoistego rzecznika całego sektora pozarządowego, w sposób zapewniający reprezentację poglądów różnych grup, które w trzecim sektorze występują. Wśród bardziej konkretnych działań, do których podjęcia zobowiązano się w porozumieniu można wymienić zwłaszcza wypracowanie kodeksów dobrych praktyk w dziedzinie współpracy międzysektorowej czy wprowadzenie formuły regularnych konsultacji i monitorowania stanu realizacji porozumienia. Zobowiązania zawarte w jego treści mają niewątpliwie charakter ogólny. Nie jest to dokument o charakterze operacyjnym, ale raczej deklaracja programowa. Niemniej jednak jego znaczenie podniósł fakt, że jego zawarciu towarzyszyły inne, bardziej konkretne i oparte na odpowiednim finansowaniu projekty realizowane w ramach Inicjatywy na Rzecz Sektora Pozarządowego. Porozumienie nigdy nie zostało formalnie uchylone czy zmienione, ale ostatnie sprawozdanie z jego realizacji pochodzi z 2004 r. Voluntary Sector Initiative, w ramach którego porozumienie zostało wypracowane, również nie jest kontynuowane. Trudno w tej sytuacji ocenić, na ile zobowiązania zawarte w porozumieniu są w dalszym ciągu respektowane przez obie strony. Mimo to samo porozumienie należy uznać za interesujący przykład umowy społecznej określającej podstawowe zasady współpracy międzysektorowej.

2.4. Podsumowanie Przejęcie przez sektor pozarządowy jednej z kluczowych ról w zapewnieniu usług publicznych jest jednym z najważniejszych elementów transformacji paradygmatu usług publicznych w ostatnich dziesięcioleciach. Ma to oczywisty związek z promowaną w doktrynie Nowego Zarządzania Publicznego koncepcją uwolnienia administracji publicznej od roli „wiosłującego” w systemie usług publicznych i eksternalizacji odpowiedzialności za bezpośrednie zapewnienie usług na rzecz drugiego i trzeciego sektora [Todd Beer i in. 2012, s. 338]. Doświadczenia wysoko rozwiniętych państw pozaeuropejskich potwierdzają tezę o rosnącej roli sektora pozarządowego w zapewnieniu usług publicznych. Innym wspólnym mianownikiem spajającym omówione wyżej przykłady rozwiązań jest duża elastyczność i związana z nią różnorodność mechanizmów prawno-finansowo-organizacyjnych. Dominuje wśród nich oczywiście klasyczny outsourcing usług publicznych na rzecz NGO, 41

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

bazujący na umowach cywilnoprawnych. Sama procedura wyłaniania przez organy administracji publicznej partnerów pozarządowych, a także określenie szczegółowych zasad współpracy opiera się na dwustronnych uzgodnieniach, w których regulacja ustawowa odgrywa drugorzędną rolę. Niekiedy jest wręcz zastępowana aktem o charakterze soft law, takim jak nowozelandzkie wytyczne w sprawie kontraktowania na rzecz organizacji pozarządowych. Niewątpliwie takie podejście wynika z odmiennej kultury prawnej i administracyjnej państw anglosaskich. Z tego względu trudno liczyć na przeniesienie funkcjonującego tam modelu współpracy na polski grunt w skali 1:1. Różnorodność i oryginalność niektórych spośród opisanych powyżej rozwiązań prawno-instytucjonalnych może jednak stanowić wartościowe źródło inspiracji dla osób i podmiotów zainteresowanych debatą na temat ewolucji modelu finansowania organizacji pozarządowych w Polsce.

42

Rozdział 3. Agnieszka Pacut

Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska 3.1. Wprowadzenie W tym rozdziale przedstawiliśmy wybrane mechanizmy oraz kontekst finansowania organizacji pozarządowych w Europie. Przedmiotem rozważań objęliśmy rozległą grupę podmiotów określaną w literaturze przedmiotu oraz dokumentach instytucji i organizacji europejskich jako organizacje pozarządowe, ale również: organizacje non profit lub not for profit, trzeci sektor, trzeci system4 [por. Gliński 2005, s. 170-178; Leś 2013, s. 17-18; Salamon 2010; KE 1997, 2000; EKES 2013]. Abstrahując od wyjaśniania różnic między tymi terminami oraz przywoływania ich definicji, poniżej przedstawiliśmy cechy podmiotów zaliczanych do sektora non profit. Zgodnie z ujęciem strukturalno-operacyjnym organizacje obywatelskie opisują takie cechy, jak: 1) zorganizowanie – mają tożsamość instytucjonalną (organizations), 2) prywatny charakter – instytucjonalnie odrębne od państwa (private), 3) zakaz dystrybucji zysków pomiędzy członków, założycieli, pracowników (not profit distributing), 4) samorządność – zdolne do sprawowania kontroli nad swoimi działaniami (self-governing), 5) dobrowolne uczestnictwo (voluntary) [Salamon i in. 1999, s. 3-4]. Uogólniając, chodzi o niezależne instytucje działające obok państwa i rynku, nastawione na zaspokajanie potrzeb zbiorowych. Ramy działalności organizacji obywatelskich w Europie wyznaczają wartości charakterystyczne dla modelu społeczno-gospodarczego Europy, takie jak: solidarność, subsydiarność (pomocniczość), sprawiedliwość społeczna [por. Izdebski, 2010]. Jednocześnie należy podkreślić zróżnicowanie sektora społecznego w Europie, co jest widoczne na poziomie rozwiązań kontynentalnych i anglosaskich oraz państw narodowych [por. Salamon, Sokolowski, 2014].

4 Na marginesie należy wspomnieć o alternatywnej – w stosunku do trzeciego sektora – koncepcji gospodarki społecznej (social economy), która ujmuje inicjatywy łączące społeczne i ekonomiczne aspekty aktywności obywatelskiej. Analizę porównawczą tych dwóch konceptów zawierają prace np.: [Salamon 2010; Hulgård 2010; Defourny, Develtere 2006].

43

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Analizując zagadnienie finansowania organizacji pozarządowych, odwołamy się do międzynarodowych badań sektora non profit prowadzonych od połowy lat 90. XX w. przez John Hopkins University (JHU) (zob. http://ccss.jhu.edu), w tym wykorzystanej tam typologii źródeł finansowania. Zakłada ona finansowanie organizacji obywatelskich uwzględniające podział na źródła publiczne, własne i prywatne. Badania JHU dowodzą, że głównymi źródłami finansowania sektora non profit na świecie są opłaty i środki publiczne. Opłaty i przychody (fees, charges) stanowiły blisko połowę wszystkich przychodów sektora non profit (49 proc. w 1999 r., 50 proc. w 2010 r.). Płatności z sektora publicznego (government/public sector) stanowiły jedną trzecią źródeł finansowania (32 proc. w 1999 r., 36 proc. w 2010 r.). Z kolei prywatna filantropia ze strony osób indywidualnych, korporacji, fundacji i innych podmiotów (philanthropy) miała najmniejszy udział w finansowaniu sektora społecznego na świecie (27 proc. w 1999 r., 14 proc. w 2010 r.) [Salamon i in. 1999; Salamon 2010]. Analizując strukturę finansowania sektora non profit w państwach europejskich (uczestniczących w badaniu), należy zauważyć, że była ona analogiczna, jak przedstawiliśmy powyżej – dominują środki publiczne i finansowanie własne. Jednak rozkład tych dwóch źródeł w poszczególnych krajach różni się między sobą, co pokazały badania JHU z 1995 r. oraz 2010 r. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych w Europie determinują różne czynniki i procesy, wśród których chcemy zwrócić uwagę na wybrane. Tłem dla analizy są przeobrażenia sfery publicznej przedstawione w pierwszym rozdziale publikacji – uzupełnione w niniejszej części o modele trzeciego sektora w Europie, ilustrujące jego zróżnicowanie oraz odmienne wzory współpracy międzysektorowej, w tym finansowej. Jednocześnie zasygnalizowaliśmy zmiany jakościowe, jakim podlega trzeci sektor, związane z pojawieniem się nowych sposobów jego finasowania.

3.2.  Uwarunkowania działalności organizacji pozarządowych w Europie

Różnorodność sektora obywatelskiego w Europie Sektor obywatelski w Europie ma bogatą, wielowiekową tradycję. Rozmaite formy samoorganizacji obywatelskiej, które dziś określamy mianem organizacji pozarządowych, wiążą się z działalnością takich inicjatyw, jak: bractwa religijne, cechy, instytucje dobroczynne, fraternie, towarzystwa handlowe, stowarzyszenia zawodowe, wspólnoty, stowarzyszenia mistrzowskie i inne [Defourny, Develtere 2006, s. 16 i nast.]. Historycznie źródła tej aktywności w Europie sięgają XI w.5 [Leś 1999; Defourny, Develtere 2006] i łączą się z ideami działalności filantropijnej i dobroczynnej. Abstrahując od szczegółowego omawiania rozwoju dobroczynności w Europie (por.: Leś [1999, 2000]; Arczewska, Krajewski [2010]; Robbins [2006]; Taylor, Kendall [1996]; Pankoke [2006] oraz Harris [2010]) chcemy zasygnalizować dwie kwestie. Po pierwsze, działalność organizacji społecznych jest 5 R. Higgins-Cass i G. Manser (1983) wskazują na dziedzictwo sięgające czasów greckich, rzymskich albo wczesno judajsko-chrześcijańskich [za: Janoś-Kresło 2013, s. 53].

44

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

przejawem, manifestacją aktywności i siły społeczeństwa obywatelskiego i ulegała ona zmianom w czasie. Jak zauważył P. Hűbner – działania obywateli z charakteru i natury wywodziły się ze sfery prywatnej, polegały na zaspakajaniu potrzeb własnych członków (cele wewnętrzne). Z czasem nastąpiło upublicznienie ich aktywności, poszerzenie celów działania o dobro zewnętrzne (cele zewnętrzne). W historycznym rozwoju przeszły one ze sfery prywatnej do publicznej [Hűbner 2002, s. 67 i nast.]. Publiczny obszar aktywności organizacji pozarządowych jest związany z realizowanymi przez nie zadaniami, rolami czyli funkcjami. Są one podejmowane w interesie publicznym, co odzwierciedlają również funkcjonujące w literaturze przedmiotu terminy, tj. public policy organizations, public policy oriented organizations, public benefit organisations [Gliński 2005, s. 170, 172]. W tym kontekście chcemy podkreślić związki organizacji obywatelskich z państwem (opiekuńczym), co jest uznawane za jedną z najważniejszych cech trzeciego sektora w Europie [Borzaga, Santuari 2008]. Po drugie, współistniejące w Europie różne wzorce i modele działania organizacji obywatelskich są wynikiem rozwoju historycznego, słabości gospodarki rynkowej, niskiej sprawności państwa w realizowaniu polityki społecznej, pluralizmu i wolności oraz solidarności międzyludzkiej [Salamon 1990, za: Schmidt 2012, s. 61]. Jak twierdzą H. Anheier i S. Mertens, modele działania organizacji non profit, które wykształciły się w toku rozwoju społecznego odwzorowują charakterystyczne dla danego społeczeństwa tradycje relacji pomiędzy państwem a społeczeństwem oraz pomiędzy trzecim sektorem a całą gospodarką [Anheier, Mertens 2006, s. 72]. W Europie kontynentalnej ramy dla działań obywatelskich wyznaczają: zasada solidarności, pomocniczości oraz działanie w imię dobra wspólnego. Należy zaakcentować silną pozycję państwa i tradycji prawa cywilnego (civil law) oraz szerokie finansowanie działań organizacji społecznych z budżetu publicznego. Odmienne od tych rozwiązań jest działanie sektora społecznego w wydaniu anglosaskim (Wielka Brytania). Model ten kształtuje tradycja prawa precedensowego (common law), kultura kontraktu i zasada konkurencji. Różnice w działaniu trzeciego sektora w Europie można zilustrować wykorzystując typologię G. Espinga-Andersena. Zidentyfikowane przez autora trzy porządki państwa opiekuńczego – liberalny, socjaldemokratyczny i konserwatywny – opisywały odmienne rozwiązania dotyczące struktury powiązań pomiędzy państwem, rynkiem i rodziną. Jednocześnie można je wykorzystać do zilustrowania kontekstu i specyfiki działalności trzeciego sektora w poszczególnych państwach. W tabeli 3 zamieściliśmy ich syntetyczną charakterystykę, wskazując na rolę i sposób finansowania organizacji świadczących usługi społeczne, relacje międzysektorowe oraz przykłady krajów, w których model ten występuje.

45

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Tabela 3. Modele działania organizacji non profit w Europie według G. Espinga-Andersena

Model liberalny

Model socjaldemokratyczny

Model konserwatywny

Rządowe wydatki na cele socjalne

Niskie

Wysokie

Średnie lub wysokie

Pozycja organizacji non profit w polityce społecznej

Konkurowanie z przedsiębiorstwami zarobkowymi

Nieistotna

Uprzywilejowana pozycja/ochrona przed konkurencją ze strony przedsiębiorstw zarobkowych

Główni dostarczyciele usług społecznych

Sektor non profit na równi z rynkiem

Rząd

Sektor non profit

Wpływ i efekty uboczne z punktu widzenia organizacji non profit

Profesjonalizacja i urynkowienie NGO

Marginalizacja organizacji non profit w dziedzinie usług społecznych

Rozwój karteli organizacji non profit w dziedzinie usług społecznych

Występowanie modelu (przykłady krajów)

Wielka Brytania

Szwecja

Niemcy, Austria

Źródło: [Rymsza, Zimmer 2008, s. 43, 44-46].

Model liberalny cechują: niski poziom wydatków publicznych na cele socjalne, ograniczona interwencja państwa w politykę socjalną, szeroko akceptowana kultura kontraktu oraz konkurencja rynkowa. W takich realiach organizacje pozarządowe mogą pozyskiwać środki publiczne i prywatne na zasadzie konkurowania o nie z innymi podmiotami. Organizacje mogą również prowadzić działalność gospodarczą, ale pod warunkiem przekazywania wypracowanej nadwyżki na cele statutowe. Model socjaldemokratyczny cechują: wysoki poziom wydatków publicznych na cele socjalne, decentralizacja usług; odpowiedzialność za zaspokojenie potrzeb obywateli pozostaje w gestii państwa, które finansuje i świadczy usługi socjalne. W takich realiach organizacje non profit dysponują niewielką przestrzenią do działania w zakresie świadczenia usług społecznych, ale w związku z kryzysem państwa opiekuńczego dostrzeżono ich potencjał. Model konserwatywny (nazywany również kontynentalnym) cechują: silna pozycja państwa, zasada pomocniczości, decentralizacja polityki społecznej, powiązanie działań i podporządkowanie organizacji non profit władzy państwowej. W tym modelu organizacje non profit są „chronione” przed organizacjami komercyjnymi, a ramy dla ich działania tworzy zasada pomocniczości. Należy dodać, że model ten zmienia się, wykazując elementy modelu liberalnego [Janoś-Kresło 2013, s. 106-107; Rymsza, Zimmer 2008, s. 43-46; Esping-Andersen 2010, s. 44-52].

46

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

Usytuowanie organizacji pozarządowych w państwie Wzrost zainteresowania zinstytucjonalizowaną działalnością społeczną oraz rozwój teorii na ten temat miały miejsce w drugiej połowie XX w. Wiązały się one z odrodzeniem inicjatywy obywatelskiej jako reakcji na przeobrażenia państwa opiekuńczego w krajach rozwiniętych (Europy Zachodniej) oraz problemami natury społecznej (np. problemy ekologiczne, bezrobocie, wykluczenie społecznie, wzrost zapotrzebowania na usługi społeczne, problemy demograficzne, przekształcenia w strukturze społeczeństwa) i politycznej (upadek systemu socjalistycznego), a także kryzysem dotychczasowego modelu rozwoju [Leś 1999, s. 9]. W tabeli 4 zamieściliśmy typologie, które ilustrują rozwój, ograniczanie i restrukturyzację państwa opiekuńczego oraz zmieniającą się – na tle tych procesów – rolę organizacji społecznych. Tabela 4. Transformacja państwa opiekuńczego oraz zmiana ról organizacji obywatelskich – wybrane klasyfikacje

Autor

Periodyzacja

Charakterystyka

M. Janoś-Kresło6

Budowa doktryny państwa dobrobytu (koniec XIX w. – połowa XX w.)

Ingerencja państwa w gospodarkę celem łagodzenia problemów społecznych i zapewnienia równowagi makroekonomicznej

Powrót do neoliberalizmu (lata 70. – połowa lat 90. XX w.)

Wdrażanie idei samoregulacji rynkowej

Poszukiwanie trzeciej drogi (od połowy lat 90. XX w. – obecnie)

Zrównoważone podejście do roli państwa i rynku w gospodarce, przy znacznym udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji

I Faza: Pluralizacja instytucji sfery społecznej (welfare pluralism) (połowa lat 70. – koniec lat 80. XX w.)

Rozwój organizacji non profit jako trzeciego typu instytucji usług społecznych w ramach państwa opiekuńczego zaspokajającego potrzeby zbiorowe

II Faza: W kierunku pluralizmu rynkowego? (market pluralism) (koniec lat 80. – lata 90. XX w.)

• Menedżerskie zasady zarządzania sferą publiczną (Nowe Zarządzanie Publiczne) • Kultura kontraktu jako podstawa zlecania usług publicznych • Konkurencja między dostawcami (organizacje społeczne częścią wielopodmiotowej struktury dostawców usług z ramienia państwa) • Pluralizacja źródeł finansowania i zarządzania usługami społecznymi • „Marketyzacja” trzeciego sektora

E. Leś

6 W typologii pominięto pierwszy okres XVIII-XIX w. z uwagi na zawężenie opisu do XX w.

47

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Autor

J. Lewis

Periodyzacja

Charakterystyka

III Faza: Partnerstwo publicznospołeczne (I dekada XXI w.)

• Koncepcja governance jako paradygmat zarządzania sferą publiczną • Ewolucja w stronę kultury współpracy i partnerstwa obu sektorów • Umocnienie współzależności sektora publicznego i prywatnego • Strategiczna rola umów, protokołów, porozumień o współpracy w zakresie koordynacji sfery społecznej

1900-1914

„Odrębne światy”

1919-1980

„Uzupełnianie się”

po 1980

„Alternatywne źródła dobrobytu”

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Janoś-Kresło [2013, s. 38-39], Leś [2000, s. 138-192; 2010, s. 103; 2013, s. 26-30], Lewis [1999, za: Stewart 2010, s. 56].

Kryzys państwa opiekuńczego zainicjował debatę na temat potrzeby prywatyzacji i decentralizacji [Anheier, Seibel 1990, za: Schmidt 2012, s. 60], sposobu zaspokajania potrzeb publicznych oraz szerzej – modelu współpracy międzysektorowej. W szczególności to wdrażane na przestrzeni dziesięcioleci reformy welfare state i różne koncepcje rządzenia zmieniały sposób działania państwa oraz powodowały strukturalne przeobrażenia w trzecim sektorze (szerzej na ten temat w pierwszym rozdziale), różniące się w poszczególnych krajach. Skutkowały one tym, że sektor non profit uzyskał znaczącą pozycję w debacie publicznej oraz przyczyniły się do poszukiwania nowych modeli współpracy międzysektorowej, rozumianych szerzej niż tylko prywatyzacja poprzez zlecanie usług podmiotom prywatnym. Przy okazji podjętych rozważań, poniżej przedstawiliśmy wybrane sposoby konceptualizowania relacji międzysektorowych7 [Brinkerhoff, Brinkerhoff 2002]: • B. Gidron i in. [1992]: government dominant, third sector dominant, dual model, collaborative model, • M. Coston [1998]: kooperacja (cooperation), komplementarność/dopełnianie się (complementarity), współpraca (collaboration), • A. Najam [2000]: kooperacja (cooperation), komplementarność/dopełnianie się (complementarity), kooptacja/asymilacja (co-optation), konfrontacja (confrontation), obopólny brak zaangażowania (nonengagement), • D.R. Young [2000]: uzupełnianie (supplementary), komplementarny (complementary), przeciwstawianie się/konfliktowy (adversaliory). Jak wskazaliśmy powyżej, od lat 90. XX w. wzajemne relacje międzysektorowe ewoluują w kierunku współpracy i partnerstwa. J.M. Brinkerhoff definiuje idealny typ partnerstwa jako: dynamiczną relację pomiędzy różnymi podmiotami, bazującą na wspólnie uzgodnionych celach oraz podziale pracy, z uwzględnieniem przewag komparatywnych każdego partnera [Brinkerhoff 2002, s. 21]. Koncepcja ta zakłada istnienie wzajemnego oddziaływania partnerów na podejmowane przez nich działania, przy jednoczesnym zachowaniu równowagi we wzajemnych relacjach. Dotyczy ona w szczególności wza-

48

7 W piśmiennictwie krajowym relacje te omawiają m.in.: Janoś-Kresło [2013, s. 105-111], Pieliński [2010, s. 32-42], Rymsza i Zimmer [2008, s. 31-46].

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

jemnego respektowania swojej odmienności, równego udziału w procesie decyzyjnym, obustronnej odpowiedzialności i przejrzystości działań. Tak rozumiane partnerstwo daje szansę na osiągnięcie większej efektywności i skuteczności realizowanych działań. Charakteryzując partnerstwo, podkreśla się m.in. tworzenie formalnych struktur umożliwiających realizację polityki, mobilizowanie do działania i realizacji wspólnych interesów różnych partnerów, wspólny i wielowymiarowy program działania [Geddes 1998].

Przemiany trzeciego sektora Analizując uwarunkowania dotyczące działalności i finansowania trzeciego sektora, poniżej omawiamy zagadnienie zmian jakościowych, które dokonują się w jego ramach. W literaturze przedmiotu wskazuje się na procesy hybrydyzacji, jakim podlega sektor społeczny, jego komercjalizację (commercialization, marketization) [np. Salamon 1993; Weisbrod, 1998; James 2003; Guo 2006; Gronbjerg, Salamon 2002]. Równocześnie wspomina się o zacieraniu, rozmyciu, zamazywaniu, erozji granic pomiędzy sektorami [Kramer 2006]. Wymienione procesy są ważne, bowiem wiążą się z nowymi sposobami działania organizacji non profit, w tym z pozyskiwaniem środków finansowych. Wyjaśnienie zachodzących procesów różnicowania się sektora non profit na gruncie teorii wykracza poza ramy niniejszego opracowania. Niemniej jednak warto przedstawić wybrane przesłanki i przejawy zachodzących zmian. K.S. Alter upatrywała przyczyn hybrydyzacji form organizacyjnych we wzroście oczekiwań interesariuszy względem organizacji non profit dotyczących zwiększenia skali/zakresu jej społecznego oddziaływania przy jednoczesnej dywersyfikacji źródeł finansowania [Alter, 2008]. A. Evers [2008] wskazał na przemiany państw opiekuńczych – wyrażające się zwiększeniem zarządzania (policy networks) oraz pojawieniem się nowych form uczestnictwa w społeczeństwie obywatelskim. Autor stwierdził wprost, że procesy hybrydyzacji „(...) nie są wynikiem wyborów strategicznych, lecz raczej strategii przetrwania aktorów i organizacji w warunkach niepewności” [Evers, 2008, s. 196]. Z kolei T. Brandsen, W. van de Donk oraz K. Putters [2005] poszukiwali źródeł hybrydowości w samej naturze trzeciego sektora, jego specyficznym usytuowaniu pomiędzy sferą wspólnotową, rynkową i państwem. Autorzy wskazali na polimorficzną naturę sektora społecznego, traktując hybrydowość (hybridity) jako stałą i nieuniknioną jego cechę. Uszczegóławiając zagadnienie hybrydyzacji, za Eversem można wskazać cztery jego wymiary [2008, s. 193-194, 195]: 1) zasoby (organizacje finansują swoją działalność łącząc źródła publiczne, prywatne i społeczne – wolontariat, kapitał społeczny, wsparcie od różnego typu organizacji); 2) cele (organizacje stają przed koniecznością godzenia i równoważenia różnych celów – związanych z misją oraz gospodarowaniem); 3) mechanizmy regulacyjne (organizacje wykorzystują w swoich działaniach mechanizmy rynkowe, hierarchiczny mechanizm regulacyjny, jak również społeczeństwo obywatelskie w postaci sieci i aktorów społecznych); 4) tożsamość korporacyjną, która stanowi rezultat wykorzystywania różnorodnych zasobów i mechanizmów oraz realizowania odmiennych celów. Evers zilustrował swoje rozważania przykładem przedsiębiorstwa społecznego, które zdefiniował jako „szczególną formę świadczenia usług społecznych powstającą wskutek hybrydyzacji” [2008, s. 196]. Organizację tę cechuje: znaczny zakres 49

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

autonomii, praktyczne wykorzystanie szansy na przedsiębiorczy styl działania, dążenie do równowagi w realizacji celów społecznych i rynkowych oraz generowanie pozytywnych skutków społecznych z punktu widzenia indywidualnych odbiorców oraz szerzej rozumianej wspólnoty [Ibidem]. Nawiązując do prac z obszaru teorii organizacji (np. Romanelli 1991; Aldrich 1999), H. Anheier wyjaśniał zagadnienie różnicowania się sektora, powstawania nowych form – czyli specjacji – wskazując na procesy rekombinacji i refunkcjonalności [Anheier 2006, s. 208]. Rekombinację tłumaczył on jako „wprowadzenie nowych elementów do zastanej formy organizacyjnej”, a refunkcjonalność jako „przeniesienie danej formy organizacyjnej do innego kontekstu” (np. zmiana, poszerzenie obszaru zainteresowania podmiotów komercyjnych o obszary dotyczące usług społecznych, będące domeną organizacji non profit). Odnosząc się do ww. typologii, należy wspomnieć o pojęciu marketyzacji (marketization of the nonprofit sector), za pomocą którego można zilustrować zmiany funkcji trzeciego sektora oraz sposobu jego działania. Polska badaczka sektora organizacji obywatelskich E. Bogacz-Wojtanowska zdefiniowała termin marketyzacja jako: „(...) korzystanie ze strategii biznesowych dla pozyskania zasobów, z rynkowych metod i wartości w celu pozyskania kontraktów z sektora publicznego i rozwoju przedsiębiorczości społecznej a wreszcie upodobnienie do przedsiębiorstw pod względem sposobów działania, tworzonych struktur i filozofii funkcjonowania” [Bogacz-Wojtanowska 2013, s. 175]. W podobny sposób zagadnienie to jest wyjaśniane w literaturze przedmiotu (por. Salamon [1993]; Weisbrod [1997]; Young [1998]; Tuckman [1998]; Toepler [2004]; Eikenberry, Drapal Kluver [2004]; Bosscher [2009]). Równocześnie należy wspomnieć o powstawaniu nowych typów podmiotów w obrębie trzeciego sektora, a mianowicie przedsiębiorstw społecznych (social enterprises), o których będziemy pisać w dalszej części tekstu. Uwzględniając motyw działania, odpowiedzialność i sposób wykorzystania dochodu Alter [2008] sklasyfikowała podmioty działające na rynku. W ten sposób zaprezentowała szerokie spektrum podmiotów – od tych nastawionych wyłącznie na generowanie zysku (economic value creation), do tradycyjnych organizacji non profit ukierunkowanych na realizację misji społecznej (social value creation). Spektrum hybrydowe przedstawione na rysunku 1 obejmuje cztery typy podmiotów, pochodzące z dwóch grup (rodzin) organizacji, odmiennych ze względu na cel działania. Organizacje hybrydowe mają za zadanie wytwarzanie podwójnej wartości (dual value creation): 1) społecznej – związanej z realizacją misji organizacji oraz 2) ekonomicznej – związanej z utrzymaniem stabilności finansowej. Organizacje tego typu wykorzystują rozwiązania innowacyjne i przedsiębiorcze, generując w ten sposób korzyści, zmiany społeczne. Jednocześnie w celu zapewnienia trwałości oferowanych przez organizację usług dywersyfikują źródła finansowania, w tym uruchamiają działalność gospodarczą, aby sfinansować programy społeczne [Alter 2008, s. 147-148].

50

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

Rysunek 1.  Spektrum hybrydowe

tradycyjne organizacje non profit

organizacje non profit prowadzące działalność dochodową

przedsiębiorstwo społeczne

Motyw misji Odpowiedzialność przed interesariuszami Dochód reinwestowany w programy społeczne lub przeznaczany na pokrycie kosztów operacyjnych

firmy odpowiedzialne społecznie

firmy stosujące zasady odpowiedzialności społecznej

tradycyjne firmy nastawione na generowanie zysku

Motyw generowania zysku Odpowiedzialność przed udziałowcami Zysk rozdzielany pomiędzy udziałowców

Źródło: [Alter 2008, s. 146].

Tytułem podsumowania specyfikę organizacji hybrydowych przedstawiliśmy w tabeli 5, ukazując ją na tle mentalności charakterystycznej dla organizacji non profit i podmiotów komercyjnych. Tabela 5.  Specyfika organizacji hybrydowych na tle organizacji non profit i komercyjnych

Organizacje non profit

Organizacje hybrydowe

Organizacje komercyjne

Motywy

dobra wola (motywacja altruistyczna)

motywy mieszane

interes własny (motywacja egoistyczna)

Cele

tworzenie wartości społecznej

tworzenie wartości mieszanej (społecznej i ekonomicznej)

tworzenie wartości ekonomicznej

Metody działania

wynikające z misji

mieszane (równoważenie misji i rynku)

podporządkowane rynkowi

Kluczowi interesariusze

klienci organizacji (podopieczni, beneficjenci, osoby, na rzecz których działa organizacja)

klienci organizacji i odbiorcy rynkowi

odbiorcy rynkowi

Podejmowanie decyzji

konsensus

włączenie różnych grup interesariuszy (empowerment)

hierarchia

51

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Organizacje non profit

Organizacje hybrydowe

Organizacje komercyjne

Źródła finansowania

źródła nierynkowe (dotacje, granty publiczne, składki członkowskie)

mieszane źródła finansowania (rynkowe, nierynkowe)

źródła rynkowe (sprzedaż towarów i usług)

Przeznaczenie zysku

misja organizacji (cele statutowe)

działalność misyjna lub operacyjna i/ lub reinwestowanie w rozwój organizacji

dystrybuowany wśród akcjonariuszy i właścicieli

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Boschee [2008, s. 225-226], Alter [2008, s. 145].

3.3.  Kierunki i mechanizmy finansowania organizacji społecznych w Europie – przegląd wybranych rozwiązań Na kanwie dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, że na finansowanie organizacji pozarządowych wpływają różne czynniki i procesy. Wyodrębnienie zestawu instrumentów, które funkcjonowałyby w identycznej formule w dużej liczbie państw jest trudne. Można natomiast wskazać główne kierunki i mechanizmy w zakresie finansowania organizacji społecznych w Europie – w odniesieniu do publicznych, prywatnych i własnych źródeł finansowania sektora.

Ewolucja finansowania publicznego organizacji pozarządowych w kierunku kultury współpracy i partnerstwa W XX w. relacje między sektorem obywatelskim i publicznym ewoluowały – proces ten przebiegał w kontekście wielości reform welfare state oraz wdrażania różnych koncepcji rządzenia. Aktualnie państwo i organizacje pozarządowe poszukują metod współpracy, przy zachowaniu tożsamości każdego sektora. Organizacje pozarządowe pełnią wiele istotnych ról, wśród których znaczenia nabiera funkcja pośrednika pomiędzy państwem, rynkiem i społeczeństwem, który wyraża potrzeby, interesy, oczekiwania obywateli oraz uczestniczy w ich zaspokajaniu, np. poprzez dostarczanie usług publicznych. Równocześnie po stronie państwa należy dostrzec skłonność do odwoływania się do organizacji obywatelskich w poszukiwaniu wsparcia w wypełnianiu różnych jego funkcji. Na tym tle coraz popularniejszą koncepcją w obszarze relacji między sektorem publicznym a organizacjami pozarządowymi staje się partnerstwo [Brinerkhoff 2002]. Kultura partnerstwa – jak pisze E. Leś [2010, s. 104] – „stwarza trzeciemu sektorowi możliwość określenia warunków, na jakich organizacje uczestniczą i kształtują dostarczanie usług publicznych”. Budowaniu partnerskich relacji międzysektorowych służą różnego typu strategie i porozumienia. Ich przykładem są wypracowane w Europie w latach 90.

52

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

XX w. i w pierwszej dekadzie XXI w. następujące dokumenty przedstawione poniżej [Toftisova 2005]: • Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector in England; 1998, • Program of Cooperation between the Government of the Republic of Croatia and The Non-Government – Non-for-Profit Sector in the Republic of Croatia; 2001, • Estonian Civil Society Development Concept EKAK; 2002, • Charte d’engagements réciproques entre L’état, le mouvement associatif et les collectivités territoriales; 2001, • Charter for interaction between Volunteer Denmark/Associations Denmark and the public sector; 2001, • Strategy Paper of the Government of Hungary on Civil Society in Hungary; 2001, • Agreement between the Swedish government, national idea-based organisations in the social sphere and the Swedish Association of Local Authorities and Regions; 2008. Przedstawione przykłady porozumień mają na celu normalizowanie kontaktów pomiędzy organizacjami pozarządowymi i administracją publiczną. Ich istota polega na: 1) uznaniu znaczenia (roli) sektora non profit w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych społeczeństwa; 2) zwróceniu uwagi na potrzeby trzeciego sektora w zakresie finansowania oraz ustanowieniu zasad, na podstawie których owo finansowanie jest realizowane; 3) uznaniu partnerstwa międzysektorowego jako swoistej „nowej władzy”, 4) poprawie kultury politycznej [Lewis 2008]. Jednocześnie należy dodać, że realizacja partnerskiej współpracy w praktyce może przybierać odmienny kształt [por. Brinkerhoff 2002] oraz skutkować różnymi rezultatami [por. Toftisova 2005; Bullain, Toftisova 2004]. Na rysunku 2 przedstawiliśmy przykładowe rozwiązania brytyjskie w zakresie finansowania organizacji obywatelskich przez sektor publiczny, zawarte w porozumieniu międzysektorowym – Compact.

53

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Rysunek 2.  Ramy współpracy finansowej trzeciego sektora i sektora publicznego – przykład brytyjski

Compact

• COMPACT to porozumienie podpisane w Wielkiej Brytanii w 1998 r. na poziomie krajowym pomiędzy władzą publiczną a trzecim sektorem.

• ADRESACI: organizacje sformalizowane (voluntary Sector), inicjatywy niefor-

malne o zasięgu lokalnym, wspólnotowym (community Sector), sektor publiczny

• CHARAKTER: nieobligatoryjny. • ZASTOSOWANIE: poziom krajowy i lokalny. • ZAKRES: ogólne zasady współpracy międzysektorowej oraz kwestie szczegó-

łowe (finansowanie i zamówienia publiczne, konsultacje i ocena polityki wobec organizacji społecznych, działalność organizacji oddolnych reprezentujących mniejszości i ludność kolorową, funkcjonowanie inicjatyw obywatelskich). • OCZEKIWANE REZULTATY: 1. Silne, różnorodne i niezależne społeczeństwo obywatelskie. 2. Efektywne i przejrzyste projektowanie i wdrażanie polityki, programów i usług publicznych. 3. Elastyczne, odpowiedniej jakości programy i usługi publiczne. 4. Jasne i przejrzyste zasady zarządzania zmianami w programach i usługach publicznych. 5. Równe i sprawiedliwe społeczeństwo.

Kodeks ds. finansowania i zamówień publicznych

• ZASADY WSPÓŁPRACY FINANSOWEJ: koncentracja na rezultatach, pro-

porcjonalność (środków i czasu do efektów), współpraca i konsekwencja, właściwy harmonogram realizacji działań, przejrzystość i odpowiedzialność, dyskusja i dialog, empatia. • CELE PARTNERSTWA FINANSOWEGO: 1. Finansowanie projektu (zapłata za projekt lub usługę w formie grantu lub kontraktu). 2. Finansowanie rozwojowe (inwestowanie w nowe organizacje, rozwijanie ich możliwości; granty lub pożyczki z elastycznym czasem spłaty itp.). 3. Finansowanie strategiczne (odnosi się do organizacji realizujących istotne cele; forma grantu). • W celu wzmocnienia potencjału sektora społecznego Compact zachęca administrację publiczną: 1) do wieloletniego finansowania organizacji społecznych i pokrywania większości ich kosztów administracyjnych; 2) do stosowania różnych sposobów finansowania działalności organizacji pozarządowych (z wykorzystaniem instrumentów finansowych i niefinansowych). Źródło: opracowanie własne na podstawie: Compact [1998; 2010], Funding [2008], Roćko [2010].

54

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

Rozwój produktywnych i przedsiębiorczych postaw wśród organizacji pozarządowych W odpowiedzi na dokonujące się przemiany i problemy społeczno-ekonomiczne w drugiej połowie XX w. w Europie powstały organizacje obywatelskie, których cele, metody działania, sposoby zarządzania oraz formy organizacyjne wykroczyły poza granice tradycyjnie rozumianego sektora non profit [Borzaga, Santuari 2008, s. 99]. Cechy nowych organizacji non profit przedstawiono w ramce 1. Powstające z inicjatywy obywateli organizacje zaangażowały się w produkcję dóbr i usług społecznych. Domeną ich aktywności stały się usługi pozostające poza obszarem zainteresowania sektora publicznego i rynkowego, adresowane do grup, które cechowała niezdolność do pokrycia ich pełnych kosztów. Jednocześnie wyróżniała je jakość (high relational component), którą wyznaczały nieformalne relacje pomiędzy dostawcą i ich odbiorcą [Bacchiega, Borzaga, Santuari 2001, s. 283]. Równocześnie należy podkreślić innowacyjny i przedsiębiorczy charakter działań obywatelskich, łączących cele społeczne i ekonomiczne. Ramka 1. Cechy nowych organizacji non profit • Produktywne i przedsiębiorcze nastawienie w zaspokajaniu potrzeb społecznych (kosztem działalności rzeczniczej). • Mobilizowanie różnych zasobów (rynkowych i nierynkowych), w tym działanie na otwartym rynku, prowadzenie działalności ekonomicznej. • Orientacja na rozwiązania innowacyjne w zakresie tworzenia i dostarczania usług społecznych i zaspokajania potrzeb. • Nastawienie na włączanie różnych grup interesariuszy w proces decyzyjny i zarządzanie organizacją (multi-stakeholder). • Orientacja na tworzenie nowych miejsc pracy, zwłaszcza dla grup wykluczonych, marginalizowanych społecznie. • Lokalne zakorzenienie, silne związki z lokalnymi społecznościami. Źródło: [Borzaga, Santuari 2008, s. 98-99].

Wymownym przejawem zmian dokonujących się w obrębie trzeciego sektora było powstawanie nowych typów organizacji, określonych w literaturze przedmiotu oraz dyskursie mianem „przedsiębiorstw społecznych” (social enterprise, social business). Jak zauważyli autorzy raportu pt. Social enterprise: A new model for poverty reduction and employment generation: pojawienie się konceptu przedsiębiorstwa społecznego ukazało cechy trzeciego sektora, które są obecnie coraz bardziej powszechne w jego działalności – mianowicie przedsiębiorcze podejście w realizacji celu społecznego [EMES, UNDP 2008, s. 17]. Równocześnie należy dodać, że mimo iż przedsiębiorstwo społeczne wywodzi się z sektora społecznego, to nie jest z nim tożsame8. Wybrane definicje terminu przedsiębiorstwo społeczne, wypracowane przez instytucje publiczne i badawcze, przedstawiliśmy 8 Szerzej na ten temat w literaturze poświęconej przedsiębiorczości społecznej (social entrepreneurship) oraz przedsiębiorcy społecznemu (social entreprener). Por. Nicholls [2006]; Mort i in. [2003]; Martin, Osberg [2007]; Mair, Marti [2004].

55

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

w tabeli 6. W Europie działalność przedsiębiorstwa społecznego cechują: trwała działalność produkcyjna lub/i usługowa, wysoki stopień autonomii, znaczący poziom ryzyka ekonomicznego, płatny personel, oddolny charakter inicjatywy, bezpośredni udział osób, na które te inicjatywy mają wpływ, partycypacyjne zarządzanie, ograniczona dystrybucja zysku, cel służący wspólnocie (www.emes.net). Tabela 6. Przedsiębiorstwo społeczne – wybrane definicje

Źródło

Definicja

[OECD 1999]

Przedsiębiorstwo społeczne to każda działalność prywatna prowadzona w interesie publicznym, zorganizowana w duchu przedsiębiorczości, ale której głównym celem nie jest maksymalizacja zysku, lecz osiągnięcie określonych celów gospodarczych i społecznych, i która ma zdolność do wprowadzenia innowacyjnych rozwiązań problemów związanych z wykluczeniem społecznym i bezrobociem.

[EMES, UNDP 2008]

Przedsiębiorstwo społeczne to autonomiczna, przedsiębiorcza organizacja, dostarczająca dóbr lub usług, nastawiona wyraźnie na realizowanie korzyści społecznych. Jest ona własnością i jest zarządzana przez grupę obywateli. Równocześnie przykłada duże znaczenie do swojej niezależności i ryzyka gospodarczego – powiązanych z bieżącą działalnością społecznoekonomiczną. Z zasady zakazuje dystrybucji zysku lub wyklucza zysk jako główny cel swego działania.

[Komisja Europejska 2011]

Przedsiębiorstwa społeczne to przedsiębiorstwa: • dla których leżący we wspólnym interesie cel socjalny lub społeczny jest racją bytu działalności komercyjnej; charakteryzują się one wysokim poziomem innowacyjności społecznej; • których zyski są w większości reinwestowane w realizację tego celu społecznego; • których sposób organizacji lub system własności odzwierciedla ich misję, opierając się na demokratycznych lub partycypacyjnych zasadach lub mając na celu sprawiedliwość społeczną.

Źródło: opracowanie własne na podstawie wskazanych źródeł.

Koncepcja przedsiębiorstwa społecznego pojawiła się we Włoszech w latach 80. XX w. i z czasem zaczęła rozwijać w innych krajach europejskich, bez względu na poziom ich rozwoju ekonomicznego, system opieki społecznej oraz system prawny. Analizy przeprowadzone w 29 krajach europejskich na zlecenie Komisji Europejskiej (KE) wskazują, że podmioty tego typu działają na całym kontynencie. Wykorzystują one istniejące formy prawne: stowarzyszeń, fundacji, spółdzielni, spółek. Niejednokrotnie działają w nowej formie, która jest dostosowana do istniejących przepisów prawnych (np. spółdzielnie socjalne we Włoszech, Societe Cooperative d’interet collectifs we Francji, Community Interest Companies w Wielkiej Brytanii). Ich działalność wiąże się również z możliwością nabycia statusu prawnego po spełnieniu określonych kryteriów (np. podmioty działające we Włoszech, Belgii). Równocześnie terminem tym opisuje się nowy typ organizacji, który pozwala tradycyjnym podmiotom non profit na podejmowanie działalności ekonomicznej (np. doświadczenia Słowenii) [KE 2015]. Uwzględniając formę prawną, w Europie można 56

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

wyróżnić trzy modele przedsiębiorczości społecznej: model spółdzielczy (the co-operative; przedsiębiorstwo społeczne utożsamiane jest ze spółdzielnią realizującą cele społeczne; występuje we: Włoszech, Francji, Portugalii), model spółki (the company model; związany z formami o profilu charytatywnym; podkreśla się ich komercyjny charakter oraz ich konkurowanie z innymi uczestnikami rynku; występuje w: Wielkiej Brytanii, Belgii), otwarty (the open form model; w którym za przedsiębiorstwo społeczne uznaje się organizację niezależnie od jej formy prawnej, ale spełniającej określone kryteria odnoszące się do obszaru aktywności, alokacji udziałów, własności oraz kontroli struktury organizacyjnej; występuje we: Włoszech, Finlandii) [OECD 2009]. Doświadczenia europejskie dotyczące tworzenia, aktywności, wspierania przedsiębiorstw społecznych oraz ich charakterystyka były przedmiotem szczegółowych analiz instytucji publicznych, organizacji doradczych i badawczych [np. KE 2015, 2011; EKES 2013; OECD 1999, 2009; OECD/UE 2013; GEM 2009; EMES 2001; EMES, UNDP 2008]. W kontekście niniejszej publikacji chcemy zwrócić uwagę na jeden z analizowanych aspektów, tj. źródła finansowania ich działalności. Przedsiębiorstwa społeczne w Europie – wśród których znaczącą grupę stanowią organizacje pozarządowe – wykorzystują w swej aktywności środki finansowe pochodzące z różnych źródeł. Korzystają ze źródeł rynkowych (sprzedaż towarów i usług do sektora publicznego i prywatnego), nierynkowych (dotacje, subwencje, darowizny) oraz niepieniężnych (wolontariat) [OECD, UE 2013]. Generalnie w swojej działalności bazują na środkach publicznych i prywatnych (zob. rysunek 3). Według KE dominującym strumieniem finansowym w działalności przedsiębiorstw społecznych są środki pochodzące z sektora publicznego, uzyskane z tytułu kontraktów publicznych (w formie bezpośrednich płatności, voucherów, pośrednich płatności dokonywanych przez pośredników zewnętrznych) oraz bezpośrednie dotacje, granty publiczne na realizację konkretnych przedsięwzięć (projektów). Przychody ze źródeł prywatnych (commercial income) obejmują środki uzyskiwane bezpośrednio od grupy docelowej (beneficjentów) lub pośrednio (finansowane przez stronę trzecią np. pracodawców) oraz poprzez sprzedaż dóbr i usług na rynku. Podmioty te finansują swoją działalność korzystając również ze składek członkowskich, donacji, sponsoringu, a także innych form (np. wynajem posiadanych aktywów, wsparcie rzeczowe, wolontariat).

57

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Rysunek 3.  Struktura finansowania działalności przedsiębiorstw społecznych

Źródła rynkowe

Sprzedaż towarów i usług do sektora publicznego

Sprzedaż towarów i usług do sektora prywatnego Struktura finansowania przedsiębiorstw społecznych

Źródła przychodów

Źródła nierynkowe

Instrumenty finansowania

Źródła własne

Donacje, sponsoring, składki członkowskie, wolontariat

Samofinansowanie Źródła obce Źródła zewnętrzne

Źródło: opracowanie własne na podstawie: Spiess-Knafl [2012, s. 43, 57].

Znaczący udział finansowania publicznego w budżetach przedsiębiorstw społecznych jest pochodną zwiększenia się roli kontraktowania usług publicznych przez władze publiczne (w obszarach opieki zdrowotnej, opieki społecznej, edukacji, wymiaru sprawiedliwości, rozrywki i innych) jako sposobu gwarantującego efektywność wydatkowania środków, spersonalizowane podejście do użytkowników (odbiorców) usług oraz zapewnienie pluralizmu dostawców. Jednocześnie należy uwypuklić znaczenie polityki publicznej – programów aktywnej polityki rynku pracy oraz aktywnej polityki społecznej w stymulowaniu powstawania przedsiębiorstw społecznych oraz wsparcie ich działalności. Stąd też europejskie przedsiębiorstwa społeczne postrzega się jako podmioty „at the crossroads of market, public policies and civil society” [Nyssens, 2006]. Równocześnie należy zwrócić uwagę na duże zróżnicowanie pod względem stosowanych źródeł finasowania wśród przedsiębiorstw społecznych działających w Europie. Przeprowadzone dotychczas badania ujawniają, że nie ma jednego modelu przedsiębiorstwa społecznego – w praktyce występuje wiele podmiotów określanych tym mianem. W Europie do tej kategorii zalicza się zarówno podmioty realizujące zatrudnienie socjalne, jak i podmioty o bardziej rynkowym charakterze. Według KE [2015] w takich krajach, jak Czechy, Finlandia, Francja, Włochy i Wielka Brytania przedsiębiorstwa społeczne 58

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

czerpią większość swoich przychodów ze źródeł rynkowych (w szczególności ze sprzedaży towarów i usługi dla władz publicznych). W innych krajach (np. Austria i Polska) przedsiębiorczy aspekt działania jest słabszy (mniej niż 50 proc. przychodów pochodzi ze źródeł rynkowych). Analizując przedsiębiorstwa społeczne zajmujące się integracją zawodową osób doświadczających trudności na rynku pracy (tzw. Work Integration Social Enterprise – WISE) EMES European Research Network zidentyfikowała 39 ich kategorii, które pogrupowano ze względu na rodzaje mobilizowanych zasobów. Wyróżniono wówczas: 1) WISE finansowane przede wszystkim ze źródeł rynkowych (np. belgijskie i hiszpańskie przedsiębiorstwa integracyjne, francuskie przedsiębiorstwa przejściowej integracji zawodowej, brytyjskie spółdzielnie pracowników i fińskie spółdzielnie pracy prowadzą działalność wyłącznie w oparciu o własne zasoby, pozyskiwane poprzez sprzedaż dóbr i usług, łączenie ze sprzedażą na rzecz instytucji publicznych w ramach różnego rodzaju kontraktów); 2) WISE finansowane przede wszystkim z dotacji publicznych (subsydia przyjmują częściej postać wsparcia podejmowanych aktywności niż zakupu dóbr i usług; przykładem mogą być niemieckie WISE, które są subsydiowane w dużym stopniu przez instytucje publiczne; zjawisko to jest także obecne w Wielkiej Brytanii); 3) WISE finansowane w wysokim stopniu przez darowizny i wspierane przez wolontariat (przykłady takich podmiotów można znaleźć w Wielkiej Brytanii oraz Hiszpanii) [Davister i in. 2008, s. 253-278].

Rozwój nowych narzędzi i metod pozyskiwania środków prywatnych na działalność organizacji Zachowania dobroczynne w Europie można zilustrować wykorzystując do tego celu wyniki World Giving Index – międzynarodowego badania realizowanego od 2009 r. przez Charities Aid Foundation (por. https://www.cafonline.org). Światowy Index Dobroczynności (World Giving Index)9, opublikowany przez Charities Aid Foundation w 2014 r. wskazał, iż państwami najbardziej dobroczynnymi, uwzględniając odsetek osób, które przekazały środki finansowe na cele charytatywne, były: Myanmar, Malta, Tajlandia; wśród krajów europejskich wymienić należy Irlandię i Wielką Brytanię (4. miejsce w rankingu) oraz Islandię i Holandię (7. miejsce)10. Z kolei uwzględniając liczbę osób, przekazujących środki na cele charytatywne wskazać należy: Indie, Stany Zjednoczone i Chiny. Wśród dziesięciu krajów, w których ten wskaźnik był najwyższy, jedynym krajem europejskim była Wielka Brytania. Wyniki badania w ujęciu kontynentalnym wykazały, że liderem dobroczynności była Australia (wskaźnik na poziomie 57 proc.), kolejne miejsca zajęły: Ameryki Północna i Południowa (36 proc.) oraz Azja (35 proc.) i Europa (32 proc.). Należy dodać, że w Europie wskaźnik dobroczynności w 2014 r. był o 2 proc. wyższy niż średnia z ostatnich pięciu lat (2009-2013). Najwyższy przyrost ww. wskaźnika na tle wszystkich kontynentów odnotowała Azja (4 proc.) [World Giving Index 2014]. Analizując na tym tle prywatne źródła finansowania organizacji non profit w Europie, zwróciliśmy uwagę na rozwój nowych instrumentów i metod pozyskiwania środków 9 Badanie obejmuje takie kwestie, jak: przekazywanie środków finansowych na cele dobroczynne, angażowanie się obywateli w wolontariat, pomoc obcej osobie. 10 Dla porównania Polska znalazła się na 75. miejscu.

59

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

na działalność organizacji, uzupełniających w stosunku do instytucji darowizny tradycyjnie rozumianej. Poniżej przedstawiliśmy wybrane instrumenty, tj. venture philanthropy11 i crowdfunding.

Venture philanthropy (VP) to działanie (praktyka), które rozwinęło się w latach 90. XX w. w Stanach Zjednoczonych i polegało na inwestowaniu prywatnych środków finansowych w działania społeczne. Analogicznie jak w sektorze komercyjnym, przedmiotem inwestycji stały się organizacje i projekty społeczne, które wywierały na otoczenie wpływ społeczno-ekonomiczny, wyrażony za pomocą stopy zwrotu. Donorzy praktykujący VP byli zainteresowani zwrotem z inwestycji (return on investment) rozumianym wielopoziomowo, uwzględniającym społeczne, finansowe i emocjonalne aspekty [Gingold 2000]. Inwestowanie społeczne zyskało popularność w Europie w pierwszej dekadzie XXI w. W kontekście europejskim termin ten jest definiowany następująco: „celem venture philanthropy jest wzmacnianie organizacji realizujących misję społeczną poprzez udzielenie im pomocy finansowej i niefinansowej, w celu zwiększenia ich społecznego oddziaływania” [EVPA 2014, s. 11]. Wsparcie kierowane jest do różnorodnych podmiotów i inicjatyw nastawionych na realizację misji społecznej, w tym organizacji pozarządowych i przedsiębiorstw społecznych. Ten typ filantropii można postrzegać jako uzupełnienie lub/i rozszerzenie filantropii korporacyjnej – w jej strategicznym ujęciu [por. Bruch, Walter, 2005]. W opinii European Venture Philanthropy Association12 [EVPA 2014, s. 13] jest to „nie tylko ‘narzędzie’, ale także rozwijająca się nowa branża z całym zapleczem, w skład której wchodzą m.in. firmy doradcze i szkoły biznesu” i wiele innych organizacji. Ten typ wsparcia podmiotów o społecznej misji polega na łączeniu zasad finansowania organizacji stosowanych w sektorze non profit (formuła dotacyjna) z zasadami inwestowania (venture capital) charakterystycznego dla sektora komercyjnego. Ten typ filantropii w praktyce oznacza: 1) wsparcie finansowe i niefinansowe (w postaci doradztwa, coachingu, dostępu do sieci kontaktów, wsparcia w zarządzaniu itd.), 2) wsparcie o charakterze dłuterminowym (preferowane są projekty wieloletnie, a nie rozdzielanie małych grantów wśród wielu podmiotów); 3) stosowanie różnych instrumentów finansowych (dotacje, pożyczki, inwestycje kapitałowe, inne), ich łączenie w zależności od potrzeb organizacji, 4) finansowanie projektów rozwojowych, powstawanie nowych podmiotów oraz bieżące wsparcie potrzeb organizacji (związanych z jej przetrwaniem); 5) regularne komunikowanie wyników działalności organizacji (wpływu społecznego) [FASE 2015]. Badania prowadzone od 2010 r. przez EVPA wśród europejskich organizacji VP dowodzą, że ten segment działalności rozwija się w Europie (zob. www.evpa.eu.com/industry_ data2010_2011/, www.evpa.eu.com/knowledge-centre/what-is-vp-/industry-data/). Świadczą o tym takie wskaźniki, jak: wzrost zainwestowanych środków, wzrost liczby organizacji, którym udzielono wsparcia, wzrost przeciętnej wielkości wsparcia finanso11 W literaturze przedmiotu stosuje się także inne terminy, np.: engaged philantropy, philanthropic capital. 12 European Venture Philanthropy Association (EVPA) to stowarzyszenie założone w 2004 r., które służy jako zaplecze dla europejskich organizacji z obszaru VP. Zrzesza ok. 170 podmiotów z 23 krajów – głównie z siedzibami w Europie. Więcej informacji na stronie: www.evpa.eu.com.

60

Rozdział 3. Mechanizmy finansowania organizacji pozarządowych – perspektywa europejska

wego udzielanego obiorcom/beneficjentom, wzrost zatrudnienia w organizacjach VP oraz wzmocnienie ich potencjału finansowego. Suma inwestycji społecznych od początku istnienia sektora przekroczyła w Europie kwotę 2,5 mld euro. Europejskie organizacje VP inwestują środki w różnego typu przedsięwzięcia, wśród których główną rolę odgrywają przedsiębiorstwa społeczne (social enterprise). Dominującą formą wsparcia są dotacje/ granty, a wśród pozostałych należy wymienić pożyczki i zaangażowanie kapitałowe. Najwięcej podmiotów typu VP działa w Wielkiej Brytanii, we Francji i w Niemczech. Według badań EVPA w 2012 r. organizacje VP rozpatrzyły 6500 aplikacji (wniosków) inwestycyjnych, udzielając wsparcia 438 organizacjom oraz 1028 osobom fizycznym, co stanowi prawie dwukrotny wzrost inwestycji w stosunku do 2011 r. [EVPA 2014]. Wśród zalet tej formy finansowego wsparcia organizacji o celach społecznych należy wymienić: elastyczny dobór metod finansowania, wsparcie długoterminowe, wsparcie (finansowe i niefinansowe) pomocne w budowaniu trwałego i stabilnego przedsięwzięcia, wsparcie inwestycji wysokiego ryzyka, a także podmiotów o niewielkim stażu i z niewielkim doświadczeniem, możliwość wypracowania stabilnej struktury finansowej i modelu, który zapewni trwały rozwój i dochodowość przedsięwzięcia społecznego. Jednocześnie stosowanie tej formy finansowania wiąże się z koniecznością pomiaru społecznego oddziaływania (social impact). Nowatorską formą pozyskiwania środków prywatnych na działalność organizacji obywatelskich jest crowdfunding, czyli finansowanie społecznościowe. To sposób pozyskiwania środków finansowych na każdy cel zgodny z prawem, w tym wykraczający poza cele publiczne – wykorzystujący narzędzia społeczeństwa informacyjneg13. Rozwiązanie to zyskało popularność na całym świecie. Liderem w jego stosowaniu są Stany Zjednoczone. Według raportu Massolution [2015] na rynku finansowania społecznościowego liderami są: Stany Zjednoczone, Azja i Europa. Według Komisji Europejskiej [Komunikat KE 2014] finansowanie społecznościowe stanowi ważne źródło dla około pół miliona projektów europejskich rocznie. Warto podkreślić znaczenie tego instrumentu dla organizacji pozarządowych, które również mogą z niego skorzystać. Stosowanie crowdfundingu pozwala nie tylko na uzupełnianie tradycyjnych źródeł finansowania oraz promocję organizacji non profit i realizowanych przez nią celów, ale wpływa również na zmianę sposobu myślenia o pozyskiwaniu funduszy. Doświadczenia finansowania mikrospołecznościowego pokazują, że partnerem organizacji nie musi być jeden zamożny donor finansujący dane przedsięwzięcie w całości. Organizacja non profit może poszukiwać wielu donorów (inwestorów), którzy grupowo je sfinansują. Co istotne, ważne są nie tylko środki finansowe i sposób ich pozyskiwania, ale również nawiązanie relacji z potencjalnymi darczyńcami, którzy mogą pełnić wiele ról w działaniach organizacji (być równocześnie odbiorcami, współtwórcami, rzecznikami).

13 Istotę i rodzaje tego narzędzia przedstawiliśmy w rozdziale 6 niniejszej publikacji. Analizę prawnych aspektów crowdfundingu przeprowadzili Wardyński i Wspólnicy [2014].

61

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

3.4. Podsumowanie Na przełomie XX i XXI w. otoczenie, jak również same organizacje non profit w Europie uległy zmianie. Miały na to wpływ przeobrażenia państwa opiekuńczego, reformy współzarządzania publicznego, pojawienie się problemów natury społecznej, które spowodowały wzrost popytu na usługi socjalne, wzrost oczekiwań i potrzeb obywateli w tym zakresie. Zachodzące procesy nie pozostały bez znaczenia dla działalności i finansowania sektora pozarządowego. Ewolucji uległy zasady i formy finansowania organizacji non profit ze środków publicznych. Równocześnie dostrzegalne były trendy związane urynkowieniem organizacji społecznych (polegające na wzroście roli samofinansowania ich działalności, generowaniu przychodów, rozwoju postaw przedsiębiorczych). Pojawiły się także nowe sposoby i narzędzia finansowania organizacji ze źródeł zewnętrznych, niepublicznych.

62

Rozdział 4. Tomasz Schimanek

Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza 4.1. Wprowadzenie System finansowana organizacji pozarządowych należy rozumieć jako zbiór źródeł i sposobów finansowania, których wspólnym elementem jest odbiorca środków, czyli organizacje pozarządowe i inne podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego. W polskiej rzeczywistości system ten nie jest wewnętrznie spójny, jego elementy nie zawsze są logicznie ze sobą powiązane, a przede wszystkim proponowane w jego ramach rozwiązania nie są adekwatne do potrzeb i możliwości organizacji pozarządowych, w szczególności nie są dostosowane do różnorodności podmiotów tworzących trzeci sektor. Obecne rozwiązania dotyczące finansowania są również odbiciem różnych sposobów myślenia i postrzegania organizacji pozarządowych w Polsce, wśród których dominują dwa podejścia: traktowanie organizacji pozarządowych jako formy działalności charytatywnej opartej przede wszystkim na wolontariacie oraz upatrywanie w nich wykonawców zadań publicznych. Istniejący system finansowania działalności organizacji pozarządowych w Polsce nie jest w pełni użyteczny dla jego odbiorców – zarówno pod względem wielkości oferowanych środków, jak i ich struktury oraz warunków ich dostępności. Świadczą o tym wyniki wszystkich badań organizacji pozarządowych prowadzonych w Polsce od kilkunastu lat. Potwierdza to także ostatnie badanie ogólnopolskie Stowarzyszenia KLON/JAWOR z 2012 r. [Przewłocka i in. 2013], w którym organizacje najczęściej wskazywały jako problem trudności w zdobywaniu funduszy lub sprzętu niezbędnego do prowadzenia działań. Taka była ocena 68 proc. organizacji uczestniczących w badaniu, a 57 proc. z nich stwierdziło, że istotnym problemem są również nadmiernie skomplikowane formalności związane z korzystaniem ze środków grantodawców, sponsorów lub funduszy Unii Europejskiej.

63

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Problemy z finansowaniem działalności organizacji pozarządowych są nie tylko przez nie dotkliwie odczuwane, ale mają bardzo wymierne skutki w postaci niewielkich przychodów osiąganych przez większość tych podmiotów. Według wspomnianych badań KLON/JAWOR roczny budżet przeciętnej organizacji w 2011 r. to ok. 18 tys. zł, a ¼ badanych organizacji nie osiągała rocznych przychodów większych niż 1 tys. zł [Ibidem 2013]. Natomiast według badań GUS w 2012 r. łączna kwota przychodów wykazana przez wszystkie aktywne organizacje wyniosła 24,0 mld zł i jest to trzykrotny wzrost w porównaniu z 1997 r., ale w tym okresie także trzykrotnie wzrosła liczba aktywnych organizacji pozarządowych [Goś-Wójcicka 2014]. Jak widać, wolumen pozyskanych przez organizacje środków zwiększył się trzykrotnie, ale jednocześnie trzykrotnie zwiększyła się liczba aktywnych organizacji. Zwiększenie przychodów sektora w dużej mierze jest zasługą Unii Europejskiej, gdyż w latach 2008-2014 trafiło do organizacji pozarządowych ok. 8 mld zł pochodzących głównie z Europejskiego Funduszu Społecznego (zob. www.mojapolis.pl, na podstawie danych Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju). Wielkość środków jest także tylko jednym, choć bardzo ważnym aspektem użyteczności systemu finansowania. Innym jest ich dostępność. Wydaje się, że niemalże proporcjonalnie do przyrostu dostępnych środków rosną wymagania związane z ich dostępnością, na co wskazują organizacje badane przez KLON/JAWOR. Niestety w dużym stopniu to także jest „zasługą” funduszy europejskich, których procedury wykorzystania w Polsce są bardzo skomplikowane (zresztą nie tylko w ocenie organizacji pozarządowych). Choć w świetle prawa organizacje pozarządowe mogą korzystać z bardzo różnych źródeł i form finansowania, to w praktyce najczęściej wykorzystują składki członkowskie (61 proc. organizacji), źródła samorządowe (49 proc.) oraz darowizny od osób prawnych (30 proc.) i fizycznych (28 proc.). Z kolei pod względem udziału poszczególnych źródeł w przychodach organizacji najważniejsze są samorządy terytorialne (19 proc.), administracja rządowa (18 proc.), fundusze unijne (12 proc.) oraz działalność gospodarcza (10 proc.). Wynika z tego, że prawie połowę przychodów organizacji pozarządowych stanowią środki publiczne. Przychody z darowizn od osób prawnych i fizycznych stanowią zaledwie 10 proc. całkowitych przychodów organizacji. W przypadku innych źródeł finansowania udział żadnego z nich w całkowitych przychodach organizacji nie przekracza 7 proc. [Przewłocka i in. 2013]. Z kolei z badań GUS wynika, że źródła publiczne stanowiły w 2012 r. ok. 45 proc. całkowitych przychodów organizacji pozarządowych, w tym jedynie 4 proc. w drodze zamówień publicznych. W ostatnich 8 latach wyraźnie zmniejszył się udział w przychodach organizacji działalności gospodarczej, a zwiększył się udział środków publicznych [Goś-Wójcicka 2014] (zob. rysunek 4).

64

Rozdział 4. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza

Rysunek 4.  Struktura przychodów trzeciego sektora w Polsce w 2005 r. i 2012 r.

1% 4%

inne

2005 2015

7% 8% 11% 12%

darowziny, zbiórki publiczne

17% 13% 45% (w tym zamówienia publiczne, NFZ, itp. )

29% 1% 2%

odsetki, dywidendy

18% 24% 0%

20%

40%

60%

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych GUS.

Problemem jest więc nie tylko pozyskiwanie środków, ale dominacja środków publicznych, a także regularność i stabilność finansowania działalności większości organizacji. Trudności z pozyskiwaniem środków są źródłem wielu innych ułomności i problemów w działalności organizacji pozarządowych, przede wszystkim braku stabilności i ciągłości prowadzonych działań, braku możliwości utrzymania stałego, płatnego personelu, ograniczonych możliwości rozwoju pracowników oraz słabości potencjału fizycznego (sprzęt, wyposażenie, lokale, środki rezerwowe). Istotną kwestią jest także zróżnicowanie podmiotów tworzących trzeci sektor. Dotyczy ono w zasadzie każdego aspektu ich działalności – począwszy od celów, poprzez formy prawne, sposoby działania, kończąc na posiadanym potencjale ludzkim, finansowym i rzeczowym. Powoduje ono, że organizacje mają różne potrzeby w zakresie wielkości pozyskiwanych środków i ich przeznaczenia, ale również różne możliwości ich zdobywania i wydatkowania, w tym także wypełniania warunków formalnych z tym związanych narzucanych przez źródła finansowania. Problem polega na tym, że mechanizmy finansowe tworzone przez państwo nie uwzględniają wspomnianego zróżnicowania trzeciego sektora, w zdecydowanej większości przypadków formułując jednakowe wymagania związane z pozyskiwaniem i wydatkowaniem środków. Na podstawie obserwacji można wskazać przynajmniej kilkanaście najczęściej pojawiających się problemów związanych z pozyskiwaniem środków przez organizacje pozarządowe, w podziale na trzy główne rodzaje źródeł finansowania: publiczne, prywatne i własne.

65

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

4.2.  Publiczne źródła finansowania Finansowanie ze środków publicznych zostało w dużej mierze uporządkowane i ujednolicone poprzez ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (dalej u.d.p.p.w.; Dz.U. 2003, Nr 96, poz. 873, z późn. zm.). Co istotne, ustawa jest znacznie bardziej rygorystyczna w stosunku do samorządów terytorialnych niż wobec administracji rządowej, która ma większą swobodę kształtowania relacji finansowych z organizacjami pozarządowymi. Ustawa oparła finansowanie działalności organizacji pozarządowych i innych podmiotów działających nie dla zysku o ideę zlecania zadań publicznych, na realizację których organizacje otrzymują dotacje. Nawet najmniejsza przyznana dotacja powinna wiązać się ze zleceniem realizacji zadania należącego do zlecającego organu administracji rządowej lub samorządowej. Od momentu wejścia w życie ustawy administracja publiczna konsekwentnie realizuje politykę finansowania działań organizacji pozarządowych jako wykonawców zadań publicznych. Podstawową formą zlecania zadań publicznych są otwarte konkursy ofert na realizację zadań publicznych, które są adresowane do organizacji pozarządowych i innych podmiotów non profit działających w sferze pożytku publicznego. Tę formę zlecania zadań stosowało w 2013 r. aż 93 proc. jednostek samorządu terytorialnego, które współpracowały z organizacjami pozarządowymi [Sprawozdanie 2015]. Z perspektywy zleceniodawców zapewnia ona konkurencyjność finansowania i możliwość wyboru najlepszych ofert, jednak z punktu widzenia organizacji pozarządowych rodzi duże ryzyko w pozyskiwaniu środków i braku ciągłości finansowania prowadzonych działań. Inne formy współpracy finansowej są stosowane znacznie rzadziej: Tabela 7. Odsetek jednostek administracji samorządowej stosujących wybrane mechanizmy współpracy finansowej w 2013 r.

Mechanizm współpracy finansowej

Odsetek jednostek administracji publicznej stosujących mechanizm (w proc.)

Małe granty

33

Regranting

11

Dotacja inwestycyjna

6

Pożyczki, poręczenia, gwarancje

5

Budżet obywatelski

5

Źródło: [Sprawozdanie 2015].

Jednym z fundamentalnych problemów jest finansowanie organizacji ze środków publicznych wyłącznie w formule zlecania zadań publicznych (co jest zresztą źródłem wielu innych trudności, opisanych poniżej). Wsparcie działań organizacji, które są użyteczne dla obywateli, ale „nie mieszczą się” w zadaniach instytucji publicznych formalnie nie jest możliwe. W tym względzie potrzebna byłaby większa elastyczność, tym bardziej, że

66

Rozdział 4. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza

patrzenie przez pryzmat realizacji zadań publicznych utrudnia finansowanie działalności nowych, niedoświadczonych organizacji. Inne problemy związane z finansowaniem organizacji pozarządowych ze źródeł publicznych można ująć w następująco: • Organizacje podporządkowują prowadzone działania warunkom narzucanym przez administrację publiczną, a nie własnym celom, czy też potrzebom swoich odbiorców. Nie chodzi przy tym tylko o formy, ale przede wszystkim o sfery działań i problemy, na które odpowiadają organizacje. Jest to ogromne zagrożenie dla autonomii działania organizacji pozarządowych. • Korzystanie ze środków publicznych wymusza formalizację i biurokratyzację działalności organizacji pozarządowych oraz nastawienie na działania, z których finansowania organizacje są rozliczane, a nie na ich efekty. Dotychczasowe próby wprowadzenia w administracji publicznej rozliczania przyznanych dotacji na podstawie rezultatów finansowych działań zakończyły się niepowodzeniem. • Jednocześnie administracja publiczna niechętnie finansuje koszty pośrednie realizacji zlecanych zadań publicznych, co powoduje, że organizacje pozarządowe często nie mają możliwości zapewnienia profesjonalnej obsługi administracyjnej i księgowej realizowanych działań. • Konkursowa formuła zlecania zadań powoduje brak ciągłości finansowania działalności organizacji, które wpadają przez to w tzw. grantozę, czyli prowadzą działania „od dotacji do dotacji” [Graff 2010]. • Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przewiduje możliwość powierzania realizacji zadań publicznych, czyli finansowania ich pełnych kosztów, jednak w 2013 r. tę możliwość wykorzystano jedynie w 16 proc. umów podpisanych z organizacjami pozarządowymi przez administrację publiczną [Sprawozdanie 2015]. To rodzi konieczność zagwarantowania przez organizacje wkładu własnego w realizację zadań publicznych, co dla wielu organizacji jest przeszkodą nie do pokonania, w szczególności jeżeli wymagany wkład ma mieć charakter finansowy. Zasadność ponoszenia wkładu własnego budzi wątpliwości, tym bardziej, że w przypadku zlecania i realizacji zadań w formie zamówień publicznych taki wymóg nie istnieje. • Choć ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie przewiduje możliwość zawierania umów wieloletnich, to stanowią one niewielki odsetek wszystkich zawieranych umów na realizację zadań publicznych. W 2011 r. udział umów wieloletnich w ogólnej liczbie umów zawartych z organizacjami pozarządowymi stanowił w przypadku administracji rządowej 2,3 proc., a w przypadku administracji samorządowej zaledwie 1,9 proc. [Sprawozdanie 2012]. Tego typu umowy są ważnym instrumentem stabilizacji i zachowania ciągłości realizacji zadań publicznych przez organizacje pozarządowe. Tak rzadkie wykorzystywanie umów wieloletnich przez administrację publiczną wynika przede wszystkim z niedostosowania do nich ogólnych rygorów dotyczących wykorzystania dotacji, które określają, że mają one być rozliczone w roku budżetowym. • Wspomniane rygory, a także finansowanie zadań publicznych powoduje, że organizacje pozarządowe mają bardzo ograniczone możliwości wykorzystywania środków publicznych na rozwój potencjału instytucjonalnego, a co za tym idzie zwiększania możliwości realizacji zadań publicznych. Niemożliwe jest również wykorzystywanie środków publicznych na tworzenie funduszy rezerwowych czy wieczystych, które 67

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

mogłyby stanowić dodatkowe źródło finansowania działalności organizacji i to w dłuższej perspektywie czasowej. • Istniejące regulacje ustawowe powodują, że finansowanie realizacji zdań publicznych przypada z reguły na okres od wczesnej wiosny do później jesieni. A to z kolei prowadzi do tego, że pojawia się tzw. „martwy okres” w działalności organizacji pozarządowych korzystających ze środków publicznych, który przypada na sezon zimowy. • Innym problemem jest niestosowanie przewidzianej w ustawie o finansach publicznych dotacji inwestycyjnej, co wynika przede wszystkim z tego, że ustawa nie określa, w jakim trybie powinna ona zostać przyznana. • Korzystanie ze środków publicznych rodzi zagrożenie klientelizmem, czyli uzależnieniem się organizacji od dysponentów publicznych, także w zakresie pełnionych przez nie funkcji rzeczniczych czy kontrolnych [Gliński 2006]. • W niektórych przypadkach zlecanie zadań publicznych w formule konkursu bywa nieefektywne, gdyż koszty organizacji konkursu dorównują wartości zlecanych zadań albo też czas związany z organizacją konkursu jest zbyt długi w stosunku do potrzeb związanych z realizacją zadania. Odpowiedzią na te problemy miał być tryb pozakonkursowy zlecania zadań publicznych (tzw. małe granty), ale wydaje się, że nie jest to rozwiązanie zbyt skuteczne. Po pierwsze dlatego, że zadania realizowane w tym trybie są ograniczone pod względem kwoty oraz czasu realizacji, a po drugie – nadal nie jest to forma wykorzystywana powszechnie. • Kolejny problem to brak możliwości finansowania ze środków publicznych działań grup i organizacji obywatelskich, które nie mają osobowości prawnej. Organizacje pozarządowe znalazły pewne rozwiązanie tego problemu, tzn. stosują formułę tzw. patronatu, która polega na ubieganiu się o dotacje ze środków publicznych przez organizacje posiadające osobowość prawną, ale w imieniu grup nieformalnych. To rozwiązanie ma jednak ograniczone zastosowanie – z jednej strony, ponieważ organizacje nie zawsze chcą brać odpowiedzialność za działania, których de facto nie realizują, z drugiej strony, ponieważ najczęściej same składają oferty w konkursach publicznych. Według niektórych organizacji systemowym rozwiązaniem tego problemu miał być mechanizm regrantingu. Wydaje się jednak, że także w tym przypadku finansowanie grup nieformalnych może być kwestionowane z punktu widzenia obowiązującego prawa. • Wydaje się, że regranting sprawdza się natomiast w rozwiązywaniu innego problemu, który polega na stosowaniu zbyt sformalizowanych, sztywnych i nieprzyjaznych procedur aplikowania i wykorzystania środków publicznych. Operator może bowiem wykorzystać o wiele prostsze procedury niż organy administracji publicznej, także w zakresie wzorów ofert, sprawozdań czy umów. Na razie jednak regranting wciąż jest zbyt rzadko wykorzystywany przez instytucje publiczne. • Innym mechanizmem, który miał umożliwić wsparcie działań grup obywateli, które nie mają osobowości prawnej miała być inicjatywa lokalna. Podobnie jak w przypadku regrantingu, nie jest ona jednak na razie powszechnie wykorzystywana ani przez samorządy, ani przez mieszkańców. Wydaje się, że w tym przypadku nastąpił przerost formy nad treścią. Inicjatywa lokalna miała ułatwić obywatelom wsparcie ich aktywności przez samorządy, a poprzez nadmierną formalizację w ustawie w praktyce utrudniła takie działania – i to zarówno mieszkańcom, jak i samorządom. • Kolejny problem – na razie nierozwiązywalny – to naturalna i zrozumiała chęć włodarzy lokalnych, aby realizatorami zadań przez nich zlecanych były organizacje mające siedzibę i działające stale w ich społecznościach. Przeszkodą są istniejące przepisy 68

Rozdział 4. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza

i dość zachowawczy sposób ich interpretacji przez rząd, które powodują, że wszelkie próby uwzględniania lokalności przy zlecaniu zadań publicznych są postrzegane jako naruszenie gwarantowanej prawem zasady konkurencyjności. Warto dodać, że przykłady innych krajów (przede wszystkim Stanów Zjednoczonych, ale także Francji czy Wielkiej Brytanii) pokazują, że takie rozwiązania – również na gruncie prawa unijnego, które w Polsce z reguły bywa koronnym argumentem przeciwników lokalności – są możliwe do zastosowania, z pożytkiem dla społeczności lokalnych i lokalnie działających organizacji. • Bardzo słabo są na razie rozpowszechnione instrumenty zwrotne, np. pożyczki czy poręczenia. Wynika to przede wszystkim z braku doświadczeń i wiedzy w wykorzystywaniu tego rodzaju instrumentów, zarówno przez stronę publiczną, jak i organizacje pozarządowe. W przypadku pożyczek dodatkowym ograniczeniem są przepisy dotyczące dyscypliny finansów publicznych, a w przypadku gwarancji czy poręczeń brak oferty kredytów, które byłyby dostępne dla organizacji pozarządowych. Nieliczne doświadczenia pożyczek samorządowych, a także pożyczek udzielanych organizacjom pozarządowym przez instytucje niepubliczne wskazują, że może być to instrument bezpieczny i użyteczny dla organizacji pozarządowych, zwłaszcza w formule tzw. pożyczek pomostowych, które pozwalają finansować organizacjom m.in. wspomniane wcześniej „martwe okresy” finansowania publicznego. • Dla większość organizacji pozarządowych problemem jest autonomiczność oraz wysoki stopień sformalizowania dostępu i wykorzystania środków publicznych pochodzących z Unii Europejskiej i innych rządowych źródeł zagranicznych. Choć formalnie ich dysponentem jest polska administracja publiczna, a np. środki funduszy strukturalnych zgodnie z przepisami są częścią budżetu państwa, to nie podlegają one ogólnie obowiązującym zasadom dotyczącym ich wydatkowania. Dla organizacji pozarządowych przyzwyczajonych do coraz bardziej ujednolicanych reguł określonych przez ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jest to duże wyzwanie, tym bardziej, że aby mu sprostać, konieczne jest zapoznanie się z wielosetstronicowymi, pisanymi trudnym, urzędniczym językiem dokumentami. • Podobna sytuacja dotyczy także oddzielnych trybów ubiegania się o dotacje ze środków publicznych, które są wciąż stosowane w ramach zlecania niektórych zadań, np. z zakresu sportu czy ochrony przeciwpożarowej. Ten problem jest jednak mniej dotkliwy dla organizacji niż w przypadku środków unijnych, gdyż procedury są o wiele prostsze i adaptują coraz więcej rozwiązań proponowanych przez ustawę o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. • Powszechnym problemem dotyczącym zarówno krajowych, jak i unijnych środków publicznych jest generalny brak zróżnicowania procedur ubiegania się o finansowanie i rozliczania przyznanych dotacji, ze względu np. na wielkość lub wartość zleconego zadania, czy też wielkość, wysokość przychodów lub staż jego realizatora. Niezależnie od tego, czy organizacja działa od roku czy od 10 lat, czy jest to jej pierwsze zlecenie czy kolejne, czy ubiega się o realizację zadania o wartości 500 czy 5 mln zł, musi spełnić te same wymogi i przejść tę samą procedurę aplikowania o dotację, a następnie jej rozliczenia. Wydaje się to kompletnie nieracjonalne, tym bardziej, że utrudnia dostęp do dotacji publicznych organizacjom mających mniejsze doświadczenie lub potencjał. • Administracja publiczna zbyt rzadko wykorzystuje do zlecania zadań organizacjom pozarządowym tryb zamówień publicznych, a w przypadku wielu zadań publicznych jego stosowanie wydaje się uzasadnione. Potwierdza to doświadczenie kilku 69

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

samorządów terytorialnych, np. Miasta Stołecznego Warszawy, które w programach współpracy z organizacjami pozarządowymi przewidziały i z powodzeniem stosują jako formę współpracy zakup w trybie zamówień publicznych usług od organizacji prowadzących działalność gospodarczą lub odpłatną działalność statutową. Najczęściej do tego typu zleceń są wykorzystywane zamówienia o wartości nie przekraczającej 30 tys. euro, których przyznawanie nie podlega przepisom Prawa zamówień publicznych, lecz wewnętrznym regulaminom zlecających instytucji, przez co może być prostsze proceduralnie, tak dla zlecających, jak i dla organizacji świadczących te usługi. • W zamówieniach, których wartość jest równa lub większa niż wspomniane 30 tys. euro można od 6 lat stosować tzw. klauzule społeczne, czyli rozwiązania, które pozwalają uwzględnić istotne aspekty społeczne przy zlecaniu zamówień publicznych. Te aspekty to podtrzymywanie zatrudnienia osób niepełnosprawnych oraz zatrudnianie przy realizacji zamówień osób z grup społecznych mających utrudniony dostęp do rynku pracy, np. bezrobotnych, niepełnosprawnych czy chorych psychicznie. Stosowanie klauzul społecznych miało ułatwić dostęp do zamówień publicznych organizacjom pozarządowym, a przede wszystkim podmiotom ekonomii społecznej zatrudniającym osoby zagrożone wykluczeniem społecznym. Tak się jednak dotychczas nie stało. Po pierwsze, podobnie jak w przypadku wielu innych instrumentów, ze względu na marginalne stosowanie klauzul przez zamawiających. Po drugie, ze względu na kształt i sposób interpretacji prawnych zapisów będących ich podstawą. Obecnie rysuje się szansa na likwidację obu ograniczeń poprzez wdrożenie w Prawie zamówień publicznych nowych możliwości w zakresie klauzul społecznych proponowanych w przyjętych w ubiegłym roku przez Unię Europejską nowych dyrektywach dotyczących zamówień publicznych. • Wiele samorządów terytorialnych mogłoby realizować przedsięwzięcia w formule partnerskiej – na zasadzie współpracy z organizacjami pozarządowymi, które wnoszą swój wkład finansowy, rzeczowy czy wkład pracy, ale mogą także korzystać ze środków finansowych, które do partnerstwa wnosi samorząd. Taka formuła partnerstwa publiczno-społecznego, czy też publiczno-społeczno-prywatnego (czyli dodatkowo z udziałem przedsiębiorców) w wielu przypadkach byłaby użyteczna dla partnerów, a przede wszystkim dla społeczności lokalnych. Dwukrotnie podejmowane na przestrzeni ostatnich kilku lat próby uregulowania tej kwestii w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie zakończyły się niepowodzeniem. • Należy również wspomnieć o problemach z dwoma mechanizmami, w których co prawda dysponentami przeznaczenia środków są obywatele, ale rozporządzają środkami publicznymi. Pierwszy z nich to tzw. budżet obywatelski, w ramach którego mieszkańcy gminy czy powiatu mają możliwość zgłaszania propozycji działań finansowanych z budżetu samorządu oraz wybierania tych, które zostaną następnie zrealizowane. Ten mechanizm nie jest zdefiniowany prawnie, wykorzystuje formułę konsultacji z mieszkańcami, które samorządy mogą przeprowadzać w ważnych lokalnie sprawach. Ideą tego rozwiązania jest zwiększenie partycypacji mieszkańców w decydowaniu o wydatkowaniu środków publicznych oraz zwiększenie zakresu i skali ich zaangażowania w życie publiczne. W praktyce jednak dochodzi do przypadków dość dowolnego stosowania formuły budżetu obywatelskiego przez samorządy, co powoduje, że nie służy on rzeczywistej partycypacji obywatelskiej, a niekiedy nawet skutecznie zniechęca mieszkańców do angażowania się w sprawy publiczne. Drugim mechanizmem jest odpis 1 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych. Decyzję 70

Rozdział 4. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza

o przekazaniu swojego 1 proc. podatku na konkretną organizację pożytku publicznego podejmują podatnicy – osoby fizyczne, ale dysponują pieniędzmi publicznymi, które w formie podatku należą do Skarbu Państwa. Z założenia odpis 1 proc. miał stanowić dodatkowe źródło finansowania działalności organizacji, w tym także pokrywania tych wydatków, których nie można finansować z innych źródeł. Miał być także instrumentem edukacji obywatelskiej i stymulowania myślenia ludzi o dobru wspólnym. Praktyka jego stosowania doprowadziła jednak do wielu wypaczeń tych założeń, polegających m.in. na przekazywaniu przez podatników odpisu 1 proc. na rzecz konkretnych osób indywidualnych, co czyni z organizacji pożytku publicznego „listonoszy”, którzy wpłacane kwoty mają przekazać wskazanym osobom [„Trzeci Sektor” 2011]. W efekcie ¼ całej puli przekazywanych przez podatników środków trafia do kilku ogólnopolskich organizacji pozarządowych, które zbierają 1 proc. na osoby indywidualne. Niewiele środków dociera natomiast do małych, lokalnych organizacji pozarządowych, gdzie byłyby one najbardziej użyteczne. • W kontekście finansowania organizacji ze środków publicznych warto wspomnieć o rozwiązaniach znanych z innych krajów, które w Polsce nie były dotychczas stosowane. Należy do nich m.in. przekazywanie części zysków z loterii publicznych na rzecz organizacji pozarządowych, analogiczne jak w przypadku części zysków Totalizatora Sportowego, które są przekazywane na sport i ekologię. Innym rozwiązaniem jest przekazywanie części środków z tzw. kont uśpionych (kont bankowych osób, które zmarły i nie pozostawiły dyspozycji, co zrobić z ich depozytami) na wsparcie działań organizacji pozarządowych, tak jak ma to miejsce np. w Wielkiej Brytanii [Kancelaria Senatu 2013]. W Czechach z kolei stworzono specjalny fundusz wsparcia dla organizacji pozarządowych zasilony częścią wpływów z prywatyzacji [por. V4]. W niektórych krajach ze środków publicznych można dokapitalizować fundusze wieczyste tworzone przez organizacje pozarządowe, można także tworzyć partnerstwa publiczno-społeczno-prywatne do realizacji wspólnych przedsięwzięć mających istotne znaczenie dla obywateli. Środki pochodzące z prywatyzacji czy z kont uśpionych lub loterii zasilają z reguły specjalne fundusze, które są inwestowane, a więc z założenia mają wystarczyć na wiele lat. Stanowią one istotne uzupełnienie finansowania działalności organizacji, a przede wszystkim służą stabilizacji i trwałości ich finansowania.

4.3.  Niepubliczne źródła finansowania Organizacje pozarządowe mogą korzystać ze środków finansowych przekazywanych przez osoby fizyczne oraz prawne, które nie należą do sektora finansów publicznych. W tym drugim przypadku chodzi przede wszystkim o firmy i inne organizacje pozarządowe. Podstawowym problemem w Polsce jest słabość tego typu źródeł finansowania i ich niewielkie znaczenie w stosunku do środków publicznych. Wynika to przede wszystkim z tego, że Polacy są wciąż na dorobku, co powoduje, że koncentrują się na własnych potrzebach, a nie potrzebach innych. Obywatele i firmy nie mają również wiedzy, doświadczenia i nie są przyzwyczajeni do wspierania działań organizacji pozarządowych. Wyzwaniem jest zmiana postaw Polaków – aby chętniej i częściej wspierali działania organizacji pozarządowych, co wymaga przede wszystkim działań edukacyjnych ze strony państwa, ale także samych organizacji. Trzeba jednak zwrócić uwagę także na fakt, że państwo nie stara się aktywnie zachęcać obywateli i przedsiębiorców do takiego wsparcia, np. poprzez rozbudowany system ulg podatkowych czy ułatwień prawnych. 71

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

Generalna słabość prywatnych źródeł finansowania powoduje, że na razie nie stanowią one istotnej przeciwwagi dla środków publicznych, co w wielu przypadkach pogłębia problemy związane z finansowaniem działalności organizacji pozarządowych z budżetu państwa czy samorządów. Najistotniejsze problemy związane z finansowaniem organizacji ze źródeł prywatnych to: • Pułapy odpisów od darowizn przekazywanych przez osoby indywidualne i prawne na tle innych krajów nie są w Polsce niskie, ale nie wydają się funkcjonalne, o czym świadczy fakt, że są zupełnie marginalnie wykorzystywane przez podatników. W 2014 r. z odpisu od darowizn skorzystało 0,46 proc. podatnikoów podatku PIT uprawnionych do odliczania darowizn i 1,13 proc. podatników podatku CIT [Informacja 2015ab]. Wydaje się, że problemem nie jest wysokość pułapów odliczeń (6 proc. PIT i 10 proc. CIT), ale generalnie mało przyjazny mechanizm rozliczeń podatkowych, relacje podatnicy–urzędy skarbowe, brak zróżnicowania wysokości odpisów np. w zależności od celu darowizny, a także brak możliwości dokonywania odpisów w trakcie roku podatkowego. • Organizacje pozarządowe i sami obywatele w niewielkim stopniu wykorzystują formułę zbiórek publicznych. Wydaje się, że wynika to z dość anachronicznych i mało przyjaznych dla organizacji przepisów dotyczących organizowania tych zbiórek. W 2014 r. zostały one zmienione i uproszczone, co powinno spowodować zwiększenie zainteresowania tą formą pozyskiwania funduszy. W pierwszych pięciu miesiącach 2015 r. w Polsce przeprowadzono już 1 655 zbiórek [www.zbiórki.gov.pl], a to dobrze rokuje na przyszłość. Z pewnością warto jednak szerzej upowszechniać wiedzę na temat praktycznego korzystania z nowych rozwiązań. • Istotne ograniczenia dotyczą natomiast prowadzenia przez organizacje pozarządowe loterii i aukcji charytatywnych. W przypadku loterii podstawowym problemem jest zbyt niski pułap kwoty nagród, do którego organizacje mogą prowadzić loterię na podstawie zgłoszenia. Z kolei aukcje charytatywne nie są formą przewidzianą prawnie, co powoduje, że tego typu działania są traktowane jako działalność gospodarcza. • Formą finansowania działalności organizacji pozarządowych przez firmy jest sponsoring. To forma relacji, która nie jest określona w obowiązujących przepisach, dlatego też rodzi wiele wątpliwości i obaw ze strony organizacji pozarządowych związanych przede wszystkim z tym, czy jest to forma sprzedaży usług i jako taka wymaga od organizacji prowadzenia działalności gospodarczej. • Formą finansowania projektów, realizowanych nie tylko przez organizacje pozarządowe, jest rozwijający się w Polsce od kilku lat crowdfunding, czyli finansowanie społecznościowe. Wydaje się, że ma on wielką przyszłość, także dlatego, że nie jest przedmiotem regulacji ze strony państwa – zakłada on bezpośrednią relację pomiędzy finansującym a realizującym finansowane przedsięwzięcie. Crowdfunding opiera się o wyspecjalizowane portale internetowe, które pozyskują projekty, chętnych do ich finansowania oraz organizują przepływy finansowe. Ta forma finansowania wymaga upowszechnienia, konieczne jest także wypracowanie korzystnych dla obu stron standardów finansowania stosowanych przez wspomniane portale. • Brakuje w Polsce rozwiązań stosowanych w innych krajach, np. wspomnianego zróżnicowania wysokości odpisów od darowizn w zależności od celu darowizny, rodzaju działalności prowadzonej przez obdarowaną organizację, czy też sposobu wykorzystania darowizny. Przykładowo, w Niemczech istnieją rozwiązania podatkowe zachęcające do przekazywania dużych darowizn z przeznaczeniem na zasilanie kapitałów żelaznych organizacji pozarządowych. W Polsce nie są także stosowane inne 72

Rozdział 4. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce. Diagnoza

rozwiązania, np. obligacje społeczne. Stosunkowo rzadko jest wykorzystywany mechanizm przekazywania spadków na rzecz organizacji pozarządowych. Z jednej strony, wynika to z braku powszechności takich zachowań, a z drugiej – z braku rozwiązań prawno-podatkowych, które zachęcałyby do tego obywateli, tak jak ma to miejsce m.in. w Stanach Zjednoczonych. W polskim prawie nie istnieją również uproszczone formy finansowania działań społecznie użytecznych, np. tzw. fundusze powierzone działające w wielu krajach (trusty w Wielkiej Brytanii, Treudhand w Niemczech).

4.4.  Własna działalność organizacji pozarządowych Źródłem dochodów własnych stosunkowo często wykorzystywanym w przypadku organizacji członkowskich są składki. Jednak nie mają one znaczącego udziału w ogólnych przychodach organizacji. Organizacje, zgodnie z obowiązującym prawem, mogą także prowadzić działalność statutową odpłatną oraz działalność gospodarczą. Mogą być także udziałowcami spółdzielni osób prawnych, spółdzielni socjalnych czy spółek prawa handlowego, mogą również inwestować posiadane środki lub czerpać dochody z majątku, np. wynajmu lokali. Podstawowym problemem w przypadku uzyskiwania zysków z własnej działalności jest brak akceptacji dla tego typu działalności ze strony większość obywateli, a także instytucji publicznych. Powszechne jest przekonanie, że organizacje pozarządowe nie powinny zajmować się zarabianiem pieniędzy, niezależnie od tego, że służą one celom społecznie użytecznym. Zatem w praktyce niewiele organizacji wykorzystuje działalność gospodarczą czy inwestuje posiadane środki. Inne problemy związane z dochodami z własnej działalności to: • Niska ściągalność składek, co w jakiejś mierze wiąże się z dość powszechnym niewielkim zaangażowaniem członków w działania swoich organizacji. • Brak możliwości wypracowywania zysku przy działalności statutowej odpłatnej i dość kłopotliwa w praktyce konieczność bilansowania kosztów i przychodów z tej działalności. Z tych powodów działalność odpłatna nie jest powszechnie wykorzystywana przez organizacje pozarządowe. • Nieprecyzyjnie uregulowany status organizacji pozarządowej jako przedsiębiorcy. W ramach jednej osobowości prawnej prowadzone są dwa różnie opodatkowane rodzaje działalności (statutowa i gospodarcza), co rodzi wątpliwości dotyczące możliwości wykorzystywania potencjału organizacji do ich prowadzenia, zwłaszcza zasobów ludzkich, lokalowych czy sprzętowych organizacji do prowadzenia działalności gospodarczej. W praktyce pojawia się również problem czytelnego rozdzielenia działalności statutowej, statutowej odpłatnej i gospodarczej, czego wymaga prawo. Problem wiąże się z koniecznością użycia do tego kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), które nie przystają do specyfiki działań prowadzonych przez organizacje pozarządowe. • Generalnym problemem jest ograniczona możliwość zarobkowania na sprzedaży produktów czy usług wytwarzanych przez organizacje pozarządowe bez konieczności prowadzenia działalności gospodarczej. Dotyczy to m.in. dość głośnego swego czasu przypadku kół gospodyń wiejskich, które na różnego rodzaju lokalnych festynach sprzedają swoje wyroby: pierogi, ciasta czy rękodzieło. Tego typu zarobkowanie, tj. oparte na własnej działalności członków, mające charakter lokalny i nie przekracza73

CZĘŚĆ I. Państwo–rynek–organizacje pozarządowe...

jące określonych pułapów przychodów w ciągu roku, nie powinno wymagać formy działalności gospodarczej i nie powinno być także opodatkowane podatkiem dochodowym i podatkiem VAT. • Coraz częściej organizacje pozarządowe tworzą fundusze rezerwowe czy żelazne, które starają się pomnażać. Nadal jednak takie postępowanie jest incydentalne. W wielu krajach świata kapitały własne organizacji stanowią istotną podstawę ich działalności, przede wszystkim dzięki różnorodnym możliwościom ich powiększania. W Polsce problemem jest to, że zwolnienia podatkowe dotyczące działalności organizacji pozarządowych obejmują bardzo wąski katalog instrumentów finansowych, które organizacje mogą w tym przypadku wykorzystywać. Problemem jest również brak wiedzy i doświadczeń w tym zakresie ze strony samych organizacji.

4.5. Podsumowanie Z tej dość obszernej, choć z pewnością niepełnej listy problemów związanych z systemem finansowania organizacji pozarządowych wynika, że istniejące w Polsce rozwiązania prawne i praktyczne wymagają zmian – po to, aby stały się one bardziej użyteczne dla ich odbiorców, ale także dla osób, instytucji czy firm, które chcą finansować działalność podmiotów trzeciego sektora. Wskazane problemy dotyczą środowiska, w którym działają organizacje pozarządowe, ale dla pełnego obrazu należy zauważyć, że słabości systemu finansowania wynikają również z przyczyn leżących po stronie samych organizacji. Chodzi przede wszystkim o dość powszechny brak wiedzy, doświadczeń i aktywności ze strony tych podmiotów w pozyskiwaniu funduszy oraz nieumiejętne gospodarowanie nimi. Źródłem wielu wymienionych problemów jest nastawienie do organizacji pozarządowych i ich finansowania ze strony otoczenia, a także ze strony samych organizacji. Zmiana tego nastawienia wymaga czasu i konsekwentnych działań edukacyjnych podejmowanych przez państwo, samorządy i środowiska pozarządowe. Zmian wymagają także istniejące regulacje prawne, przy czym chodzi zwłaszcza o ich deregulację i stworzenie większej swobody finansowania i samofinansowania działalności organizacji pozarządowych. W przypadku prawa gospodarczego czy regulacji dotyczących rachunkowości z pewnością należałoby uwzględnić specyfikę działalności organizacji pozarządowych, które obecnie są traktowane jak podmioty nastawione na zysk. W nielicznych przypadkach, np. w zakresie sponsoringu czy aukcji charytatywnych, użyteczne byłoby uregulowanie tych form finansowania w istniejących przepisach. „Odchudzanie” prawa dotyczącego finansowania organizacji pozarządowych oznacza zmniejszenie możliwości kontroli państwa w tym zakresie. Powinna ona zostać zastąpiona samokontrolą organizacji pozarządowych – z wykorzystaniem różnego rodzaju mechanizmów standaryzacji i certyfikacji oraz maksymalną jawnością i przejrzystością prowadzonej działalności oraz jej finansowania. Użyteczne z punktu widzenia organizacji byłoby także wprowadzenie nowych mechanizmów finansowania stosowanych z powodzeniem w innych krajach, a przede wszystkim stworzenie funduszy zasilanych przez środki publiczne (także prywatne) przyczyniających się do zwiększenia stabilności i trwałości finansowania działań organizacji pozarządowych. 74



CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce – propozycje zmian proceduralnych i instytucjonalnych

75

Rozdział 5. Magdalena Furdzik, Tomasz Kucharski, Mariusz Trojak

Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce 5.1. Wprowadzenie W niniejszym rozdziale prezentujemy propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce. Sformułowane rekomendacje dotyczą zmian prawnych w zakresie stosowania takich instrumentów, jak: regranting, pożyczka, poręczenie, gwarancja, inicjatywa lokalna, dotacja inwestycyjna, tryb małych zleceń, budżet partycypacyjny oraz kontraktowanie zadań publicznych. Zostały one opracowane na podstawie doświadczeń jednostek samorządu terytorialnego oraz organizacji pozarządowych zebranych przez MSAP UEK i FRDL w procesie wdrażania przywołanych powyżej instrumentów finansowych w projekcie „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami usług publicznych”. Jednocześnie wykorzystaliśmy wyniki prac dwóch paneli eksperckich oraz konsultacje środowiskowe, które były prowadzone w ramach wspomnianego projektu w okresie od kwietnia do czerwca 2015 r. Na tej podstawie przygotowaliśmy ostateczny kształt rekomendowanych zmian. Przedstawiony zbiór rekomendacji obejmuje wybrane zagadnienia z zakresu stosowania mechanizmów współpracy finansowej organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Poszerzony katalog proponowanych zmian zamieściliśmy w Aneksie. Rekomendacje poprzedziliśmy krótką charakterystyką wymienionych powyżej instrumentów, prezentując takie informacje, jak: istota, cel i podstawa prawna, problemy ze stosowaniem, kierunki ewolucji.

76

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

5.2.  Przegląd stosowanych mechanizmów współpracy organizacji pozarządowych z jednostkami administracji publicznej Regranting Istota, cel i podstawa prawna

W myśl art. 16 ust. 7 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. 2014, poz. 1118, z późn. zm.), dalej jako u.d.p.p.w., organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., z którymi organ administracji publicznej zawarł umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, mogą zlecić realizację zadania publicznego wybranym, w sposób zapewniający jawność i uczciwą konkurencję, organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., niebędącym stronami umowy. Określona w cytowanym przepisie formuła podzlecania zadań publicznych jest powszechnie określana terminem regrantingu. Mimo braku definicji legalnej w obowiązujących aktach prawa, pojęcie to znalazło stałe miejsce w piśmiennictwie, jak również w dokumentach opracowywanych przez organy administracji publicznej. Instytucja regrantingu jest wyjątkiem od zasady ustanowionej w ust. 4 art. 16 u.d.p.p.w., zgodnie z którą zadanie publiczne nie może być realizowane przez podmiot niebędący stroną umowy o wsparcie lub powierzenie realizacji zadania publicznego. W związku z tym instytucji tej nie należy interpretować w sposób rozszerzający. Stosowanie formuły podzlecania zadań publicznych ma wiele korzyści – przy wykorzystaniu potencjału istniejących organizacji trzeciego sektora pozwala m.in. na dotarcie do szerszego kręgu beneficjentów realizujących zadania publiczne w sferze pożytku publicznego. Formuła regrantingu stwarza możliwość finansowania przedsięwzięć w sposób bardziej elastyczny i efektywny niż w ramach otwartych konkurów ofert organizowanych przez organy administracji publicznej przy zachowaniu wymaganych standardów jakości. Ułatwiając dostęp do środków publicznych szerszej grupie organizacji społecznych (z uwagi na uproszczone zasady ich przekazywania), regranting wzmacnia jednocześnie organizacyjnie i finansowo lokalnych operatorów projektów. Organizacja prowadząca działalność pożytku publicznego, która proponuje organowi administracji publicznej realizację zadania publicznego w formule regrantingu musi to określić w ofercie (pkt V.4 wzoru oferty). Przyjęcie na siebie roli operatora projektu obejmującego podzlecanie zadań publicznych niesie za sobą dla oferenta nie tyko korzyść w postaci dodatkowych środków na zarządzanie projektem, ale również ryzyko nierozliczenia dotacji przez realizatorów końcowych. Zawarcie umowy zlecenia realizacji zadania publicznego w formule regrantingu nie zwalania bowiem operatora od odpowiedzialności za całość przekazanych przez organ administracji publicznej w formie dotacji środków pieniężnych. 77

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 7 u.d.p.p.w. podzlecenie realizacji zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 tej ustawy, niebędącym stronami umowy, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie zadania publicznego może nastąpić przy zachowaniu zasad jawności i uczciwej konkurencji. Wymóg transparentności działań na etapie wyboru realizatorów zadań publicznych jest zatem podstawowym obowiązkiem operatora projektu, a spełnienie przesłanek jawności i uczciwej konkurencji musi podlegać restrykcyjnej ocenie organu administracji publicznej rozstrzygającej o wyborze oferty. Projekty realizowane w formule regrantingu mogą zostać wybrane do realizacji zarówno w drodze otwartych konkursów ofert, jak i z pominięciem tego trybu, w procedurze tzw. małego grantu. Nie ma przeszkód prawnych, aby projekt obejmujący formułę podzlecania zadań publicznych został przedłożony przez uprawnioną organizację organowi administracji publicznej w formie wniosku o realizację zadania publicznego (art. 12 ust. 1 u.d.p.p.w.). Instytucję regrantingu należy odróżnić od zakupu usług polegających na wykonywaniu czynności o charakterze technicznym lub specjalistycznym, które są powiązane z realizacją danego zadania publicznego. Czynności te ułatwiają jego realizację, lecz nie stanowią o jego charakterze, np. mogą mieć postać działalności promocyjnej, cateringowej czy logistycznej. O tym, czy zlecenie konkretnej czynności podmiotowi zewnętrznemu jest w istocie instytucją regrantingu, czy też zakupem usługi decyduje znaczenie tej czynności w stosunku do całokształtu złożonej oferty. Oceny należy dokonywać zawsze w odniesieniu do konkretnego przypadku. Jedyną ogólną przesłanką jest charakter danej czynności. Jeśli ma charakter pomocniczy, wówczas należy przyjąć, że nie należy jej utożsamiać z samym zadaniem publicznym [Staszczyk 2013]. Nowelizacja ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z 5 lipca 2015 r. wprowadzonym art. 16a doprecyzowała instrukcje podzlecania zadań publicznych. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy wprowadza się wymóg uzyskania przez operatora projektu zezwolenia organu administracji na wykonanie określonej części zadania publicznego przez podmiot niebędący stroną umowy o wsparcie lub powierzenie realizacji zadania publicznego. W ramach art. 16a u.d.p.p.w. zostały wprowadzone pojęcia projektu, operatora projektu oraz realizatora projektu. Na operatorów projektu został nałożony wymóg podania do publicznej wiadomości wyników konkursu ofert, jak również przekazania środków w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia zawarcia umowy pomiędzy operatorem projektu a jego realizatorem. Omawiany przepis art. 16a u.d.p.p.w. utrzymuje zasadę, że jedynie operator projektu przedkłada organowi administracji publicznej sprawozdanie z wykonania zadania publicznego, a także nie rozszerza kręgu podmiotów mogących pełnić funkcje realizatora projektu poza organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w.

78

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Problemy ze stosowaniem

Jak wskazują badania prowadzone przez organizacje pozarządowe14, formuła regrantingu jest stosowana niezwykle rzadko. Wynika to zapewne ze szczątkowej regulacji prawnej tej instytucji, jak i znikomej wiedzy na jej temat. Ograniczony zakres wykorzystania formy podzlecania zadań publicznych jest także konsekwencją powszechnej i nieuzasadnionej opinii, że znajduje ono zastosowanie jedynie w przypadku dużych projektów wymagających zaangażowania znacznych środków finansowych. Podjęcie decyzji przez organ administracji publicznej o dopuszczeniu realizacji zadania w formie regrantingu musi poprzedzić szczegółowa analiza potencjału lokalnych organizacji pozarządowych oraz podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. zarówno pod kątem posiadanego doświadczenia w realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych, jak i posiadanego majątku. Powyższa wiedza jest niezbędna do oszacowania możliwości realizacji zadania publicznego w omawianej formule oraz określenia ryzyka ewentualnego niedokonania zwrotu nierozliczonej części dotacji. Kolejnym czynnikiem wymagającym analizy są koszty, jakie musi ponieść administracja publiczna w związku z przekazaniem zarządzania projektem operatorowi zewnętrznemu. Stosunek kosztów zarządzania projektem do kosztów obsługi zadania publicznego przy pomocy posiadanych zasobów kadrowych, brak zaufania do podmiotów trzeciego sektora, jak również wyższe ryzyko nierozliczenia dotacji niż w przypadku klasycznych umów dwustronnych zlecania realizacji zadania publicznego stanowią podstawowe przyczyny ograniczonego zainteresowania administracji formułą regrantingu. Barierą z punktu widzenia organizacji trzeciego sektora mogących pełnić rolę operatora projektu jest nieograniczony zakres odpowiedzialności za rozliczenie dotacji, w tym w części wydatkowanej bezpośrednio przez realizatorów projektu. Z odpowiedzialnością finansową wiąże się również odpowiedzialność prawna osób biorących udział po stronie organizacji zarządzającej projektem (operatora projektu) w wydatkowaniu środków publicznych określona przepisami ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 168). Obawy organizacji pozarządowych potęguje fakt, że w przeciwieństwie do usankcjonowanych prawnie procedur wydatkowania środków publicznych w administracji, organizacje pozarządowe muszą same wypracować zasady transparentnego procesu wyboru realizatorów projektu, zawierania umów i wydatkowania środków publicznych pochodzących z dotacji, zaś ocena zgodności podejmowanych przez nie działań, w tym zgodności z prawem przyjętych reguł zostanie dokonana po realizacji projektu. Należy przy tym zaznaczyć, że z uwagi na charakter inicjatyw lokalnych oraz niski stopień profesjonalizacji działalności podmiotów mogących pełnić rolę realizatora projektu nie jest możliwe bez uszczerbku dla realizacji celów społecznie użytecznych zastosowanie przez analogię procedur administracyjnych. Jednocześnie przy tak szeroko zakreślonych obowiązkach i odpowiedzialności operatorów projektów nie ma instrumentów wsparcia dla tych organizacji w pełnieniu funkcji pośredników w wydatkowaniu środków publicznych, takich jak ubezpieczenia czy poręczenia. 14 Badanie na temat stosowania instrumentów finansowych prowadzone przez Fundację Rozwoju Demokracji Lokalnej w 2014 r.

79

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Wśród ograniczeń rozwoju formuły regrantingu determinowanych przepisami prawa znajdują się te wynikające z zawężonego kręgu potencjalnych realizatorów projektu jedynie do podmiotów instytucjonalnych – organizacji pozarządowych, spółek non profit, kościelnych osób prawnych i spółdzielni socjalnych. Obowiązujące prawo finansów publicznych nie dopuszcza możliwości finasowania działalności grup nieformalnych, co niewątpliwie znacznie ogranicza szerokie możliwości aktywizacji społeczności lokalnych oraz realizacji zadań pożytku publicznego wspólnie z ich przedstawicielami z wykorzystaniem omawianego mechanizmu. Kolejne istotne ograniczenia wynikają z restrykcyjnych reguł rozliczania środków publicznych. Przepisy prawa nie przewidują możliwości rozliczania udzielonych dotacji poprzez rozliczenie zdeklarowanego w projekcie celu, co w przypadku mikrograntów przekazywanych najczęściej w formule regrantingu stanowi duże obciążenie organizacyjne dla potencjalnych realizatorów projektu. Istotnym ograniczeniem podnoszonym przez organizacje trzeciego sektora jest również wymóg rozliczania dotacji w rocznym cyklu budżetowym, który z punktu widzenia projektów obejmujących podzlecanie zadań publicznych praktycznie eliminuje projekty złożone, rozciągnięte w czasie. Reasumując, przyczyny niskiej rozpoznawalności mechanizmu regrantingu są złożone i wynikają nie tylko z ograniczonej wiedzy lub chęci potencjalnych uczestników do jego stosowania, ale są także konsekwencją obowiązujących w sferze finansów publicznych regulacji prawnych. Restrykcyjne przepisy dotyczące wydatkowania i rozliczania środków publicznych porządkując system gospodarowania mieniem publicznym, w tym w obszarze finasowania podmiotów non profit, w praktyce pozbawiły możliwości finasowania z tych samych źródeł oddolnych nieformalnych inicjatyw obywatelskich będących elementem szerokiej palety różnorodnych form aktywności społecznej. Kierunki ewolucji

Formułowaniu propozycji zmian w mechanizmie regrantingu winna towarzyszyć odpowiedź na pytanie o charakter tej instytucji i rolę w systemie instrumentów ukierunkowanych na aktywizację społeczności lokalnych. Obecnie obowiązujące przepisy prawa oraz proponowane zmiany w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie sprowadzają rolę operatora projektu do pośrednika w redystrybucji środków publicznych, nakładając przy tym na niego nieograniczoną odpowiedzialność zarówno za działania własne, co nie budzi sporów, jak i działania podmiotów trzecich (realizatorów projektu). Wydaje się, że tak zdefiniowana funkcja regrantingu nie przyczyni się do dynamicznego rozwoju tej instytucji prawnej, jak również nie pozwoli na wykorzystanie potencjału wiedzy i doświadczenia lokalnych organizacji społecznych na potrzeby budowy społeczeństwa obywatelskiego.

80

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Silnie akcentowana, zwłaszcza przez organizacje pozarządowe, potrzeba korekty formuły regrantingu w kierunku stworzenia odformalizowanego instrumentu wsparcia inicjatyw lokalnych wymaga głębokich zmian – nie tylko na poziomie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale przede wszystkim w szeroko rozumianym prawie finansów publicznych. Kluczowym problemem związanym z realizacją zadań publicznych w formule regrantingu jest obawa samorządów i organizacji społecznych mogących pełnić funkcję organizacji parasolowej przed nierozliczeniem udzielonej dotacji. Proponowany kierunek zmian zakłada możliwość przeniesienia odpowiedzialności za nierozliczenie dotacji z operatora projektu na organ administracji publicznej, ale tylko w części nierozliczonej przez realizatora, pod warunkiem podjęcia przez operatora projektu wszelkich czynności faktycznych i prawnych zmierzających do odzyskania nienależycie wykorzystanych środków publicznych. W związku z koniecznością ochrony organizacji społecznych pełniących funkcje operatorów projektu przed negatywnymi skutkami działań podmiotów trzecich (realizatorów projektu) proponuje się stworzenie instrumentu gwarancyjnego działającego w formule funduszu poręczeniowego finansowanego ze środków publicznych, jak również dopuszczenie na etapie zawierania umów zlecenia realizacji zadania publicznego zróżnicowanych form zabezpieczenia potencjalnych roszczeń organów administracji publicznej z tytułu udzielonych dotacji. Niezbędnym elementem działań mających na celu ochronę interesów ekonomicznych operatorów projektu przed nierzetelnymi działaniami realizatorów projektu winno być wsparcie merytoryczne świadczone w formie doradztwa i warsztatów, jak również opracowanych na potrzeby organizacji społecznych wytycznych wyznaczających minimalne standardy dla stosowania omawianego mechanizmu. Zwiększenie udziału organizacji społecznych w realizacji zadań publicznych w charakterze realizatorów projektów wymaga uproszczenia zasad rozliczania projektów, których budżety nie przekraczają kwoty kilku tysięcy złotych. W tym celu proponuje się odejście od metody tradycyjnej i dopuszczenie ich rozliczania przez realizatorów metodą zadaniową, tj. poprzez ocenę realizacji celów zadania na podstawie przyjętych mierników określających stopień ich realizacji (tzw. rozliczanie przez cele), alternatywnie, uproszczenie metod rozliczania projektów przez realizatorów projektów poprzez określenie autonomii organów administracji publicznej w zakresie kształtowania zasad rozliczania dotacji udzielanej realizatorom, m.in. dopuszczając, w szerokim zakresie, możliwość zapłaty ponoszonych wydatków gotówką lub dokumentacji poniesionego wydatku paragonem fiskalnym, a także dopuszczenie w ramach regrantingu rozliczania projektów metodą refundacji poniesionych kosztów. Celem upowszechnienia formuły regrantingu proponuje się również umożliwienie rozliczania dotacji w cyklach dłuższych niż jeden rok budżetowy. Skutkiem ubocznym przyjętego formalizmu w zakresie wydatkowania środków publicznych jest wyłączenie z dostępu do nich znacznej grupy cennych inicjatyw społecznych realizowanych przez nieformalne grupy obywateli. Z tego względu za celowe należy 81

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

uznać poszerzenie kręgu potencjalnych realizatorów projektów o grupy nieformalne – partnerstwa mieszkańców, organizacji społecznych, przedsiębiorców – zawiązywane na potrzeby projektów lokalnych. Nałożone na organy administracji publicznej obowiązki w zakresie dysponowania pozostającymi w ich dyspozycji środkami publicznymi zobowiązują je do kształtowania równych i konkurencyjnych warunków dla każdego podmiotu w dostępie do finasowania publicznego. Pozostające w dyspozycji administracji publicznej instrumentarium prawne obejmuje zarówno dokumenty formalnoprawne sporządzane obligatoryjnie na podstawie u.d.p.p.w. (ogłoszenia otwartych konkursów ofert), jak i wewnętrzne akty administracyjne, których sporządzenie ma charakter fakultatywny, kształtujące praktykę stosowania mechanizmu współpracy, takie jak regulaminy i wytyczne. Należyta redakcja powyższych dokumentów powinna umożliwić odczytanie w sposób jasny i precyzyjny oczekiwanych przez administrację parametrów zlecanych zadań, a także przesłanek, jakimi będzie się kierować organ administracji publicznej przy wyborze projektów do realizacji. Sygnalizowane kierunki zmian prowadzą przede wszystkim do odformalizowania relacji zachodzących pomiędzy operatorem a realizatorem projektu, a ich efektem ma być zaangażowanie szerokich grup społeczności lokalnych w realizację zadań publicznych ukierunkowanych na podnoszenie jakości życia w miejscu ich zamieszkania. Proponowane zmiany winny przyczynić się również do urzeczywistnienia postulatu równości w dostępie do środków publicznych w związku z realizacją zadań pożytku publicznego.

Pożyczki Istota, cel i podstawa prawna

Pożyczki stanowią ważny instrument współpracy finansowej jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. JST mogą bowiem udzielić takiej pożyczki na wsparcie działań organizowanych przez NGO, jeśli ich wynikiem będzie realizacja zadań własnych danego szczebla samorządu. Najczęściej pożyczki przybierają charakter krótkoterminowego wsparcia pomostowego, gdy organizacja pożytku publicznego oczekuje na środki finansowe pochodzące z dotacji, lecz nie posiada wystarczających środków własnych by płynnie realizować zaplanowane działania w okresie prefinansowania takiego projektu. Ponadto, dzięki pożyczkom ze strony JST organizacje pozarządowe mogą udokumentować finansową zdolność do realizacji projektów, czyli innymi słowy zapewnić tzw. wkład własny, często wymagany w dotacjach. Organizacje pozarządowe dzięki pożyczce mogą w pełni skorzystać z możliwości pozyskania finansowania zewnętrznego, zaś JST obniża ryzyko nieotrzymania pożyczonej sumy pieniężnej w terminie, ponieważ jednym z warunków udzielenia takiej pożyczki jest zawarcie umowy na finansowanie projektu przez grantodawcę, co w znacznym stopniu eliminuje ryzyko kredytowe. Organizacje pozarządowe często korzystają z tej możliwości wsparcia finansowego, ponieważ nie są partnerem instytucji finansowych ze względu na brak zdolności kredytowej oraz możliwości zabezpieczenia kredytu. Organizacje te są w swoisty sposób „wykluczone” z aktywnego udziału w rynku finansowym. Jednak dzięki wsparciu ze strony JST mogą realizować swoje zadania. Z tego względu, chcąc 82

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

korzystać z możliwości ubiegania się o finansowanie w trybie dotacji NGO zmuszone są do poszukiwania finansowania w postaci pożyczek ze strony JST. Bardzo często zdarza się, że środki w takich konkursach grantowych są wypłacane „z dołu”, co skutkuje tym, że organizacja pozarządowa musi zapewnić środki własne i w takiej sytuacji pożyczka uzyskana od JST znajduje zastosowanie. Ponadto, jednostki samorządu terytorialnego często stosują preferencyjne oprocentowanie, a nawet rezygnują z oprocentowania pożyczki udzielanej na realizację zadań o charakterze publicznym, gdy wnioskodawcą jest organizacja pożytku publicznego. Zatem w ramach obowiązujących przepisów prawa (przede wszystkim ustawy o finansach publicznych) istnieje możliwość nieoprocentowania pożyczki, jak również w uzasadnionych przypadkach może dojść do umorzenia spłaty całości lub części pożyczki, prolongaty terminu spłaty oraz rozłożenia spłaty na raty. Można więc pokusić się o stwierdzenie, że pożyczki ze strony JST dla NGO są swoistym instrumentem komplementarnym do dotacji, co zwiększa możliwości angażowania się organizacji pozarządowych w działania pożądane publicznie, będące zadaniami własnymi JST. Ważne jest, aby ta krótkoterminowa pożyczka była zwrócona do budżetu JST przed upływem roku budżetowego, w którym jej udzielono. Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pożyczek organizacjom pozarządowym na podstawie art. 5 ust. 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (t.j. Dz.U. 2013, poz. 885, z późn. zm.; dalej u.f.p.). Umowa pożyczki została zdefiniowana w art. 720-724 kodeksu cywilnego z 23 kwietnia 1964 r. (t.j. Dz.U. 2014, poz. 121, z późn. zm.). Organem JST upoważnionym w zakresie wykonywania czynności prawnych w postaci udzielenia pożyczki i zawarcia stosownej umowy cywilnoprawnej z organizacją pożytku publicznego jest organ wykonawczy, nie zaś organ stanowiący samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 261 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych czynności prawnych związanych z udzieleniem pożyczki dokonuje dwóch członków zarządu (jeśli zarząd jest kolegialny) lub samodzielnie wójt, burmistrz lub prezydent. Dla ważności tej czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika tej jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy prawa wskazują, że decyzję o udzieleniu pożyczki podejmuje więc wójt, burmistrz/prezydent, zaś w przypadku powiatów i województw – zarząd. Kompetencją organu stanowiącego JST jest wyznaczenie w uchwale budżetowej maksymalnej kwoty, do wysokości której organ wykonawczy może w roku budżetowym takich pożyczek udzielać. Co więcej, bez stosownej uchwały określającej maksymalny limit pożyczkowy organ wykonawczy nie może takiej umowy zawrzeć. Problemy ze stosowaniem

Problemy ze stosowaniem pożyczek w relacjach na linii JST-NGO wynikają z kilku powodów: 1. JST nie jest instytucją kredytową i w związku z tym nie dysponuje odpowiednimi narzędziami do weryfikacji zdolności i wiarygodności kredytowej. W sytuacji niespłacenia pożyczki przez NGO sytuacja budżetu JST ulega pogorszeniu i de facto organ wykonawczy JST musi rozumieć konsekwencje wynikające z tego faktu. Trzeba pamiętać, że pożyczki udzielane przez jednostki samorządu terytorialnego stanowią obszar zainteresowań kontrolnych Regionalnych Izb Obrachunkowych, ponieważ 83

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

wiąże się to z dysponowaniem środków publicznych. Kwestią budzącą wiele kontrowersji jest określenie wysokości oprocentowania pożyczki. Jako że JST nie mają możliwości dokładnego oszacowania ryzyka kredytowego, koszt pożyczki bywa ustalany w sposób arbitralny przez organ wykonawczy JST np. w wysokości 1 proc. wartości nominalnej pożyczki w skali roku. Takie rozwiązanie jest jednak nierynkowe i budzi sporo zastrzeżeń. 2. Możliwość umorzenia lub rozłożenia na raty spłaty pożyczki. Organizacja pozarządowa, która uzyskała pożyczkę od JST może zwrócić się do swego wierzyciela o jej umorzenie bądź rozłożenie spłat na raty. Stawia to organ wykonawczy JST przed poważnym dylematem, który może zniechęcać samorządy do udzielania pożyczek w ogóle. 3. Kwoty udzielonych pożyczek do wyliczenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia JST. Z tego względu im wyższe jest wsparcie organizacji pozarządowych przez JST, tym mniejsze możliwości zaciągania zobowiązań mają jednostki samorządu terytorialnego. 4. Krótkoterminowy charakter pożyczki dla NGO oraz konieczność jej spłaty przed upływem roku budżetowego, w który pożyczki udzielono. 5. Konieczność opłacenia podatku od czynności cywilnoprawnych przez organizację pozarządową nieposiadającą statusu organizacji pożytku publicznego. 6. Zdarzające się próby wykluczania z możliwości ubiegania się o pożyczkę organizacji pozarządowych zarejestrowanych poza granicami JST udzielającej pożyczki. Kierunki ewolucji

Wskazane powyżej problemy można rozwiązać w następujący sposób (kolejność propozycji rozwiązań koresponduje z postawionymi powyżej problemami): 1. Problem kosztu pożyczki – pożyczka udzielana przez JST organizacjom pozarządowym na realizację zadań własnych JST powinna co do zasady być nieoprocentowana (co dopuszcza kodeks cywilny). Wyeliminuje to problem ustalania ryzyka kredytowego oraz odnoszenia się do stawek rynkowych. Uwolniłoby to organa wykonawcze JST przed niespójnymi stanowiskami Regionalnych Izb Obrachunkowych. Brak odsetek można wytłumaczyć celem publicznym, na realizację którego organizacja pozarządowa zaciąga zobowiązanie. 2. Pożyczki mogą być umarzane lub ich spłata odroczona w czasie lub rozłożona na raty jeśli zaistnieją przesłanki w postaci ważnego interesu dłużnika lub ważnego interesu publicznego na zasadach określonych w uchwale organu stanowiącego. Organ wykonawczy JST musi jednak wziąć pod uwagę nie tylko istotny interes dłużnika (tu organizacji pozarządowej), ale również interes publiczny. Sugeruje się jednak, aby z umorzeń korzystać tylko w ekstremalnych sytuacjach. W przeciwnym razie może rodzić się pokusa nieuzasadnionego występowania z wnioskami o umarzanie zobowiązań względem JST, czego należy unikać. 3. Zasadna wydaje się sugestia, aby kwoty pożyczek przyznanych NGO na realizację zadań własnych JST nie były wliczane do indywidualnego wskaźnika zadłużenia, ponieważ celem tych pożyczek jest zapewnienie płynności finansowej projektów realizowanych przez NGO na terenie danej JST. W związku z tym mamy tu do czynienia ze swoistą dźwignią finansową, której beneficjentem jest społeczność lokalna. W większości przypadków warunkiem koniecznym udzielenia tego wsparcia pomostowego jest przedstawienie przez ubiegającą się o pożyczkę organizację samorządową umowy dotacji 84

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

gwarantującej wystarczające wpływy finansowe pozwalające na spłatę zaciągniętego zobowiązania, co wydaje się być rozwiązaniem stosunkowo bezpiecznym, co wzmacnia tezę o możliwości niewliczania takich pożyczek do indywidualnego wskaźnika. 4. Zasadne wydaje się, aby pożyczki udzielano na okres dłuższy niż 1 rok, co wiąże się również z możliwością spłaty pożyczek nie tylko w roku budżetowym, w którym pożyczka została udzielona. Pozwoli to na elastyczniejsze zarządzanie projektami przez NGO oraz uwolni JST od swoistej „gimnastyki” związanej z terminami spłat tych pożyczek. 5. Proponujemy, aby wszystkie organizacje pozarządowe były zwolnione od podatku od czynności cywilnoprawnych związanych z zaciągnięciem pożyczek od JST w zakresie prowadzonej działalności pożytku publicznego. 6. O udzieleniu pożyczki powinny decydować względy merytoryczne (zdolność do spłaty, doświadczenie w realizacji zadań publicznych, podpisana umowa z grantodawcą itp.), a nie miejsce zarejestrowania organizacji pozarządowej. Może się jednak okazać, że o pożyczkę w gminie X wystąpi organizacja zarejestrowana w gminie Y, która posiada doświadczenie w realizacji zadań publicznych istotnych dla społeczności z gminy X. Tak więc dyskryminowanie NGO z gminy Y będzie skutkować utratą korzyści przez mieszkańców gminy X. Takie działania nie służą rozwojowi społeczności lokalnych i w pewnym sensie stoją w sprzeczności z zasadą wspierania finansowego (w tym z tytułu udzielania pożyczek) zadań istotnych dla społeczności lokalnej wyrażoną w u.d.p.p.w.

Poręczenia i gwarancje Istota, cel i podstawa prawna

Poręczenia i gwarancje stanowią pośrednią formę finansowego wsparcia organizacji pozarządowych przez jednostki samorządu terytorialnego. W wyniku ustanowienia poręczenia lub gwarancji nie dochodzi do przepływu środków finansowych z budżetów JST do organizacji pozarządowych, lecz bez tych zabezpieczeń większość organizacji pozarządowych nie mogłaby korzystać z kredytów i pożyczek bankowych, ponieważ nie posiadają one w większości wypadków zdolności kredytowej oraz adekwatnego zabezpieczenia wymaganego przez instytucje finansowe. Zgodnie z art. 5 ust. 8 u.d.p.p.w. jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać gwarancji i poręczeń organizacjom pozarządowym na realizację zadań w sferze pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Regulacja ta miała na celu wzmocnienie organizacji pozarządowych ubiegających się o finansowanie swojej działalności z innych źródeł niż budżet JST. Art. 94 ust. 1 ustawy o finansach publicznych daje JST prawo do poręczeń i gwarancji, przy czym łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Poręczenia i gwarancje te są terminowe i udzielane do określonej kwoty. Umowę poręczenia definiują przepisy kodeksu cywilnego (art. 876. § 1 k.c.), natomiast umowa gwarancji zawierana przez JST ze względu na brak cywilistycznej definicji wzoruje się na konstrukcji gwarancji zawartej w prawie bankowym (art. 80.1. – ustawa z 29 sierpnia 1997 r., Dz.U. 2015, poz. 128). Przez umowę poręczenia poręczyciel (JST) zobowiązuje się względem wierzyciela (np. banku) wykonać zobowiązanie, na wypadek, gdyby dłużnik (organizacja pozarządowa) zobowiązania nie wykonał. W momencie, gdy dług staje się 85

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

wymagalny, wierzyciel może zażądać jego spłaty zarówno od dłużnika, jak i poręczyciela. Wierzyciel nie ma obowiązku udowadniać, że nie udało mu się ściągnąć długu od dłużnika, zatem poręczyciel występuje jako dłużnik solidarny. Wskazana konstrukcja prawna rodzi więc dla JST udzielającego poręczenia organizacji pozarządowej poważne konsekwencje – odpowiedzialność za dług w takim samym stopniu jak dłużnik główny. Natomiast gwarancja to jednostronne pisemne oświadczenie (przyrzeczenie) złożone przez gwaranta (JST) na zlecenie określonego podmiotu (NGO), w którym zobowiązuje się on do spełnienia świadczenia na rzecz innego podmiotu (beneficjenta np. banku) w razie zaistnienia określonych warunków zapłaty lub wezwania beneficjenta w określonych okolicznościach. Organ stanowiący JST ustala wysokość maksymalnej kwoty poręczeń w uchwale budżetowej. Na tym kończy się zasadzie kompetencja Rad JST, które nie mogą wchodzić w wyłączne kompetencje organów wykonawczych poprzez wskazywanie organizacji pozarządowej, która będzie korzystać z poręczenia lub gwarancji. W obiegu prawnym funkcjonują jednak sporadycznie uchwały organów stanowiących określające komu i w jakiej wysokości należy poręczenia lub gwarancji udzielić. Takie uchwały nie znajdują jednak oparcia w obowiązujących przepisach. Decyzję o tym komu poręczyć, na jaki czas i do jakiej wysokości należy wyłącznie do organu wykonawczego JST. Wójt, burmistrz, prezydent lub dwóch członków zarządów samorządu powiatowego i województwa, przy kontrasygnacie skarbnika może zawrzeć umowę poręczenia lub gwarancji, ponieważ zaciąganie zobowiązań należy do ich wyłącznych kompetencji. Tak więc wybór organizacji pozarządowej, która ewentualnie uzyska poręcznie lub gwarancję zależy tylko od woli organu wykonawczego JST. Wykorzystywanie obu instrumentów przez JST jest sporadyczne, co wynika przede wszystkim z tego, że organizacje pozarządowe chętniej korzystają z pożyczek udzielanych przez JST niż z dłużnych produktów instytucji finansowych. Tak więc poręczenia i gwarancje znajdują zastosowanie w jednostkowych, unikalnych sytuacjach i nie ma to charakteru systemowego. Problemy ze stosowaniem

Problemy ze stosowaniem poręczeń i gwarancji w relacjach na linii JST-NGO wynikają z prawnego charakteru tych instrumentów oraz z charakteru zobowiązania, jakie bierze na siebie JST. Poręczenie ma charakter akcesoryjny, co oznacza, że samo istnienie i wartość długu poręczyciela (tu JST) uzależnione są od istnienia i wartości długu głównego (tu – zaciągniętego przez NGO). Natomiast zobowiązanie gwaranta ma charakter samodzielny i nieakcesoryjny. Gwarant nie jest pomocniczym dłużnikiem jak w przypadku poręczenia, lecz odpowiada za to, że nie nastąpi objęty gwarancją stan rzeczy. Zakres gwarancji nie jest więc powiązany z relacjami wierzyciel–dłużnik i gwarant ponosi odpowiedzialność nawet wtedy, gdy dług przestał istnieć. Obie formy zabezpieczeń są więc dla JST niebezpieczne, narażające na szwank budżety JST. Samorządy traktują poręczenia i gwarancje jako instrumenty zbyt ryzykowne i przy braku jednoznacznej wykładni ze strony Regionalnych Izb Obrachunkowych z reguły nie podejmują takich zobowiązań. Praktyka wskazuje, że JST udzielają takiej formy wsparcia 86

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

incydentalnie. Z punktu widzenia JST zawarcie umowy poręczenia lub gwarancji również stanowi istotny problem, ponieważ oba te instrumenty traktowane są jako zobowiązania JST i negatywnie wpływają na limity zadłużenia określone w ustawie o finansach publicznych – oddziałują negatywnie na wartość indywidualnego wskaźnika zadłużenia (art. 242, 243 i 244 u.f.p). Skoro skutki finansowe dla JST wynikające z ustanowienia poręczeń i gwarancji na rzecz NGO są takie same, jak z tytułu udzielenia pożyczki, to samorządy preferują pożyczki, ponieważ mają kontrolę nad procesem wsparcia organizacji samorządowej oraz większą swobodę przy ich ewentualnym umorzeniu. Kierunki ewolucji

Co do zasady, w obecnych uwarunkowaniach instytucjonalnych stosowanie poręczeń i gwarancji przez JST na rzecz organizacji pozarządowych nie jest polecane. Zarówno poręczenia, jak i gwarancje pogarszają sytuację budżetów JST. Zdecydowanie lepszym instrumentem wspierającym NGO są pożyczki, nad którymi JST mają większą kontrolę oraz możliwości samodzielnego regulowania relacji z pożyczkobiorcą. Trudno jest również rekomendować wprowadzenie istotnych zmian systemowych w zakresie konstrukcji poręczeń i gwarancji. Umowa poręczenia została uregulowana w sposób całościowy w kodeksie cywilnym, a przyjęta konstrukcja poręczenia nie ogranicza jej zastosowania na potrzeby organizacji trzeciego sektora. W odniesieniu zaś do gwarancji brak jest oparcia w kodeksie cywilnym, a zakres obowiązków i praw wynikających z umowy gwarancji definiuje ustawa prawo bankowe, której też pochopnie nie należy zmieniać. Sugerujemy jednak, by samorządy terytorialne we współpracy z Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi opracowały wzorce umów poręczenia i gwarancji, które w maksymalnym stopniu zabezpieczą interesy JST. Warto również zwrócić uwagę na propozycje szerszych zmian systemowych w zakresie finansowej współpracy JST z organizacjami pozarządowymi (rozdział 6 niniejszego opracowania). Jedną z propozycji tam zawartą jest utworzenie Funduszu NGO, który mógłby się stać swoistym „re–gwarantem” samorządów terytorialnych. Takie rozwiązanie pozwoliłoby na niewliczanie poręczeń i gwarancji udzielanych NGO (które zostały re–gwarantowane przez Fundusz) do indywidualnego wskaźnika zadłużenia.

Inicjatywa lokalna Istota, cel i podstawa prawna

Inicjatywa lokalna została uregulowana w art. 19b-19h ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W myśl art. 19b cytowanej ustawy w ramach inicjatywy lokalnej mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego bezpośrednio, bądź za pośrednictwem organizacji pozarządowych, lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. mogą złożyć wniosek o realizację zadania publicznego do jednostki samorządu terytorialnego, na terenie której mają miejsce zamieszkania lub siedzibę.

87

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Proponowane do realizacji w ramach inicjatywy lokalnej zadania publiczne mogą obejmować budowę, rozbudowę lub remont dróg, kanalizacji, sieci wodociągowej, budynków oraz obiektów architektury stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego; działalność charytatywną; podtrzymywanie i upowszechnianie tradycji narodowej; pielęgnowanie polskości oraz rozwój świadomości narodowej, obywatelskiej i kulturowej; działalność na rzecz mniejszości narodowych i etnicznych oraz języka regionalnego, kultury, sztuki, ochrony dóbr kultury i dziedzictwa narodowego; promocję i organizację wolontariatu; edukację, oświatę i wychowanie; działalność w sferze kultury fizycznej i turystyki, ochrony przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach, porządku i bezpieczeństwa publicznego. W przyjętym przez ustawodawcę modelu inicjatywa lokalna została ukształtowana jako forma współpracy mieszkańców w samorządem. W przeciwieństwie do innych mechanizmów współpracy z samorządem uregulowanych ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, w ramach inicjatywy lokalnej nie dopuszcza się transferu środków publicznych z budżetu jednostki samorządowej do wnioskodawców. Podmiotem pokrywającym koszty przedsięwzięcia realizowanego w ramach inicjatywy lokalnej jest samorząd. Istotną cechą wyróżniającą inicjatywę lokalną od innych mechanizmów współpracy samorządu z mieszkańcami, takich jak budżet obywatelski czy fundusz sołecki, jest rola mieszkańców nie sprowadzająca się jedynie do zgłoszenia jednostce samorządu terytorialnego propozycji przedsięwzięcia do realizacji, ale zakładająca również aktywny udział członków wspólnoty samorządowej w jej wykonaniu. Wymóg współdziałania mieszkańców z jednostką samorządu terytorialnego w ramach omawianego mechanizmu współpracy podkreśla obowiązek zawarcia między stronami umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej, jak również obowiązek wspólnego wypracowania innych dokumentów niezbędnych do jej realizacji, w szczególności, takich jak kosztorys i harmonogram realizacji zadania. Na kooperacyjny charakter inicjatywy lokalnej wskazuje również możliwość przekazania przez samorząd jej wnioskodawcom na czas trwania umowy rzeczy koniecznych do zrealizowania przedsięwzięcia. Jedną z kluczowych kwestii związanych ze stosowaniem inicjatyw lokalnej jest zagadnienie wkładu wnoszonego przez mieszkańców w jej realizację. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie w tym względzie nie stawia żadnych ograniczeń dopuszczając zarówno wkłady pieniężne, jak i rzeczowe oraz pracę społeczną wnioskodawców inicjatywy lokalnej. Wydaje się, że z punktu widzenia celu inicjatywy lokalnej, jakim winna być aktywizacja społeczności lokalnych do działania na rzecz dobra wspólnego, podstawową formą udziału mieszkańców w realizacji zadań wspólnych z samorządem winna być praca społeczna. Wagę pracy społecznej w inicjatywie lokalnej podkreśla także art. 19c u.d.p.p.w., zgodnie z którym szczegółowe kryteria oceny powinny uwzględniać przede wszystkim wkład tej pracy w realizację inicjatywy lokalnej. Wobec braku ograniczeń ustawowych należy przyjąć, że na gruncie art. 19b u.d.p.p.w. inicjatywa lokalna może zostać zrealizowana zarówno na poziomie samorządu gminnego, jak i powiatowego oraz wojewódzkiego. 88

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Określenie „mieszkańca” jednostki samorządu terytorialnego uprawnionego do wystąpienia z inicjatywą lokalną należy rozumieć zgodnie z regulacjami ustaw ustrojowych, tj. ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 594, z późn. zm.) [Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową], ustawą z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 595, z późn. zm.) [Mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową] oraz ustawą 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2013, poz. 595, z późn. zm.) [Mieszkańcy województwa tworzą z mocy prawa regionalną wspólnotę samorządową]. Pojęcie mieszkańca na gruncie powołanych przepisów ustaw ustrojowych należy definiować zgodnie z regulacją art. 25 kodeksu cywilnego wskazującą, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że stałego zamieszkania danej osoby w określonym miejscu nie ocenia się wyłącznie według jej zameldowania na pobyt stały, lecz na podstawie faktów świadczących o jej stałym przebywaniu w tej miejscowości (Wyrok z 11 października 1991 r., SA/Lu 630/91, OSS 1993, nr 5, poz. 109; Wyrok z 22 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1956/95, OSP 1997, z. 1, poz. 17). Brak zameldowania nie pozbawia zatem osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty gminnej (Wyrok NSA z 29 czerwca 1995 r., SA/Po 518/95, OSS 1996, nr 2, poz. 43). Tezy te zachowują swą aktualność również w odniesieniu do mieszkańców powiatu i województwa. Art. 19b u.d.p.p.w. wskazuje, że wniosek o inicjatywę lokalną mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego (wniosek w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego) może zostać złożony zarówno bezpośrednio przez zainteresowanych mieszkańców tworzących nieformalną grupę, jak i za pośrednictwem organizacji pozarządowej lub innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Mimo iż ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie uzależnia złożenia wniosku mieszkańców o inicjatywę lokalną od posiadania przez samorząd procedur wewnętrznych umożliwiających jej rozpatrzenie, to do stosowania omawianego mechanizmu wymagana jest co najmniej uchwała organu stanowiącego JST określająca tryb i szczegółowe kryteria oceny wniosków o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. W praktyce organy stanowiące JST korzystając z przyznanej kompetencji do stanowienia kryteriów oceny wniosków, różnicują w uchwałach poszczególne inicjatywy, premiując te, które wpisują się w przyjęte strategie rozwoju poszczególnych jednostek samorządowych. Kluczowa rola w ocenie wniosków, jak też realizacji inicjatyw lokalnych przypada organowi wykonawczemu, który w oparciu o przepisy u.d.p.p.w. oraz uchwałę organu stanowiącego, a także z uwzględnieniem potrzeb społeczności lokalnej rozstrzyga o celowości realizacji złożonych projektów. Istotnym kryterium oceny wniosków, nie wymienionym w u.d.p.p.w., jest również zdolność sfinansowania przez JST zadania będącego przedmiotem inicjatywy lokalnej. Rozstrzygnięcia organu wykonawczego nie mają charakteru decyzji administracyjnej, zatem mieszkańcom nie przysługuje od nich żaden środek zaskarżenia.

89

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Problemy ze stosowaniem

Regulacja inicjatywy lokalnej, mimo stosunkowo prostej konstrukcji prawnej i uproszczonego mechanizmu stosowania, wywołuje kontrowersje i obawy zarówno po stronie sektora samorządowego, jak i mieszkańców. Niewątpliwie podstawową przyczyną takiego stanu rzeczy jest niedostateczna wiedza o instytucji inicjatywy lokalnej u zainteresowanych stron, jak również niechęć na otwarcie się na współpracę z mieszkańcami (widoczna zwłaszcza w mniejszych samorządach lokalnych). Drugą grupą przyczyn hamujących rozwój inicjatyw lokalnych są spory proceduralne oraz brak jednolitej linii orzecznictwa sądowego oraz organów nadzoru. W tym kontekście najczęściej podnoszona przez samorządy lokalne wątpliwość dotyczy niejednolitej praktyki oceny uchwał organów stanowiących, które zawierają wzory dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia na poziomie JST inicjatywy lokalnej, a w szczególności załączania do uchwał wzoru wniosku o inicjatywę lokalną, jak i wzoru karty oceny wniosku. Samorządy wskazują na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 15 grudnia 2011 r. (III SA/Wr 570/11), w którym stwierdzono, że rada gminy nie posiada kompetencji do ustalenia w uchwale kwestii pełnomocnictwa, elementów składowych oraz wzoru wniosku o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Kolejna grupa przyczyn ograniczających stosowanie inicjatyw lokalnych odnosi się do zagadnień finasowania przedsięwzięć ze środków budżetu JST. Wobec braku jednoznacznych regulacji normatywnych istnieje rozbieżna praktyka w zakresie finasowania zadań realizowanych w formule inicjatywy lokalnej. Szereg samorządów stosuje, wbrew brzmieniu ustawy, regułę realizacji zadań zgłoszonych w ramach inicjatywy lokalnej dopiero w kolejnym roku budżetowym, ograniczając jednocześnie możliwość zgłaszania inicjatyw mieszkańców do zakreślonego uchwałą terminu. Innym rozwiązaniem stosowanym przez samorządy jest planowanie środków na inicjatywy lokalne w danym roku budżetowym w poszczególnych działach budżetowych. Trzecim ze stosowanych rozwiązań jest tworzenie rezerwy celowej na realizację inicjatyw lokalnych, uruchamianej w przypadku podjęcia decyzji o podpisaniu umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej. Odrębnym zagadnieniem z zakresu finansowania inicjatyw lokalnych jest brak możliwość przyjęcia do realizacji w trybie inicjatywy lokalnej zadań wieloletnich, co niewątpliwie ogranicza możliwość zastosowania tego mechanizmu do realizacji przedsięwzięć długofalowych, istotnych z punktu widzenia interesu i funkcjonowania JST, w szczególności w obszarach opieki społecznej i edukacji. Konsekwencją sygnalizowanego wyżej deficytu wiedzy podmiotów mogących brać udział w realizacji inicjatyw lokalnych jest brak na poziomie poszczególnych samorządów praktyki realizacji zadań w omawianej formule, co w szczególności widoczne jest na przykładzie sporządzanych umów o wykonanie inicjatywy lokalnej. Często przenoszone są schematy/ zapisy z umów komercyjnych, które zakładają w stosunku do mieszkańców zastosowanie kar umownych, zabezpieczeń wykonania umowy w formie weksla in blanco oraz rozbudowanych obowiązków sprawozdawczych, wypaczając tym samym idę partnerstwa i współpracy stron na rzecz dobra wspólnego.

90

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Cechy szczególne inicjatywy lokalnej, a zwłaszcza to, że podmiotem uprawnionym do wystąpienia z inicjatywą są mieszkańcy powoduje trudności z kwalifikacją tego mechanizmu na gruncie programu współpracy. Dyskusyjny pozostaje zarówno fakt zakwalifikowania inicjatywy lokalnej jako narzędzia współpracy JST z organizacjami pozarządowymi, jak i jego przyporządkowanie do jednej z kategorii narzędzi współpracy (finansowych lub niefinansowych). Kierunki ewolucji

Mając na względzie zgłaszane ograniczenia w zakresie stosowania inicjatywy lokalnej, proponujemy podjęcie działań mających na celu podniesienie wiedzy na temat inicjatywy lokalnej oraz dokonanie zmian prawnych porządkujących stosowanie omawianego mechanizmu współpracy. Odpowiadając na problem braku wiedzy wśród przedstawicieli samorządów, mieszkańców i organizacji pozarządowych, proponujemy podjęcie działań mających na celu upowszechnianie informacji na temat możliwości wykorzystania inicjatywy lokalnej dla zaspokojenia potrzeb społeczności lokalnych oraz włączenia mieszkańców w realizację zadań publicznych. Działania te winny obejmować zarówno komponent szkoleniowy realizowany przez podmioty zewnętrzne, którego beneficjentami będą wszystkie zainteresowane podmioty (przedstawiciele administracji, mieszkańcy, przedstawiciele organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego), jak i wykorzystywać instrumenty i procedury prawne pozostające w dyspozycji organów samorządu terytorialnego, tj. procedury konsultowania projektów aktów prawnych podejmowanych w ramach inicjatywy lokalnej, upowszechnienie w szerszym niż wynika to z ustawowego obowiązku zakresie treści uchwał i zarządzeń określających zasady rozpatrywania wniosków, opracowanie i upowszechnienie w formie zarządzeń wewnętrznych organów stanowiących procedur składania wniosków o inicjatywę lokalną i ich rozpatrywania. Nie ulega wątpliwości, że sposób przyjęcia regulacji wprowadzającej inicjatywę lokalną do prawa miejscowego będzie mieć zarówno istotne znaczenie z punktu widzenia akceptacji nowego narzędzia współpracy przez członków społeczności lokalnej, jak i wpływ na późniejszą praktykę jego stosowania. Jednym z elementów upowszechniania wiedzy oraz tworzenia praktyki stosowania inicjatywy lokalnej jest opracowanie i upublicznienie wzoru dokumentów ułatwiających mieszkańcom występowanie z wnioskami oraz realizację zadań publicznych wspólnie z samorządem. Kluczowymi z tego punktu widzenia są wzory wniosków o inicjatywę lokalną, kryteria oceny wniosków zawierające jasne i obiektywne kryteria ich oceny, jak również wzorce umów o realizację inicjatywy lokalnej akcentujące równorzędność stron umowy oraz cel publiczny, w jakim zostały zawarte. Budząca kontrowersje procedura nieokreślania przez organy JST wzorów dokumentów wykorzystywanych w ramach inicjatywy lokalnej wymaga ujednolicenia nie tylko na poziomie samorządów lokalnych, ale również organów nadzoru. Miarodajną w tym względzie winna stać się procedura wyznaczona orzecznictwem sądów administracyjnych.

91

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Mimo wypracowania w praktyce stosowania inicjatywy lokalnej dwóch modelowych rozwiązań w zakresie jej finasowania (finasowanie w ramach rezerwy celowej lub w ramach środków przeznaczanych na finasowanie zadań z danego działu budżetowego) wiedza po stronie wielu samorządów lokalnych na ten temat jest wciąż niewystarczająca. Odpowiedzią na powyższy problem mogłyby stać się interpretacje i stanowiska Regionalnych Izb Obrachunkowych publikowane w ramach prowadzonej przez nie działalności. Ingerencji ustawodawcy wymaga natomiast dopuszczenie możliwości finasowania w ramach inicjatywy lokalnej przedsięwzięć wieloletnich. Ostatnią z proponowanych zmian wymagających modyfikacji rozwiązań ustawowych jest literalne przyporządkowanie inicjatywy lokalnej do jednego z instrumentów współpracy z organizacjami pozarządowymi o charakterze finansowym. Za takim usytuowaniem inicjatywy lokalnej przemawia fakt udziału organizacji pozarządowych w tak realizowanych zadaniach publicznych, jak również procedura realizacji przedsięwzięcia w związku z wykonaniem inicjatywy lokalnej, której towarzyszy wydatkowanie środków publicznych.

Dotacje inwestycyjne Istota, cel i podstawa prawna

Problematyka dotacji inwestycyjnej rozpatrywana w kontekście finasowania działalności podmiotów trzeciego sektora jest ściśle związana z zagadnieniem realizacji zadań publicznych przez powołane do tego organy administracji publicznej. Pojęcie dotacji inwestycyjnej nie zostało doprecyzowane w obowiązujących przepisach prawa. Brak również na gruncie ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych definicji legalnej pojęcia inwestycji lub kosztu realizacji inwestycji. W ujęciu ekonomicznym inwestycja oznacza nabycie środków produkcji, a w ujęciu szerszym – nabycie kapitału w celu osiągnięcia zysku. W ścisłym znaczeniu inwestycją jest spożytkowanie dochodu na powiększenie majątku produkcyjnego. W rachunkowości (art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości; t.j. Dz.U. 2013, poz. 330, z późn. zm.) przez inwestycje rozumie się aktywa nabyte w celu osiągnięcia korzyści ekonomicznych wynikających z przyrostu wartości tych aktywów, uzyskania z nich przychodów w formie odsetek, dywidend (udziałów w zyskach) lub innych pożytków, w tym również z transakcji handlowej, a w szczególności aktywa finansowe oraz te nieruchomości i wartości niematerialne i prawne, które nie są użytkowane przez jednostkę, lecz zostały nabyte w celu osiągnięcia tych korzyści [Lipiec-Warzecha 2012]. W istocie rzeczy, w sferze prawnej dotacja inwestycyjna jest dotacją celową w rozumieniu art. 127 ustawy u.f.p., przeznaczoną na finasowanie lub dofinasowanie kosztów realizacji inwestycji w zakresie, o którym mowa w art. 132 ust. 2 u.f.p. (w przypadku dotacji inwestycyjnej finansowanej ze środków budżetu państwa) lub w art. 221 ust. 1 u.f.p. (w przypadku inwestycji dofinansowywanych w związku z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego).

92

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Zgodnie z art. 132 ust. 2 u.f.p. dotacja celowa z budżetu państwa na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji może zostać udzielona m.in. jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na podstawie u.d.p.p.w. oraz w zakresie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym. Rodzaje inwestycji możliwych do sfinansowania ze środków budżetu państwa w trybie art. 132 u.f.p. określa rozporządzenie Rady Ministrów z 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa [Rozporządzenie 2010]. Przedmiotowe rozporządzenie zawiera wykaz rodzajów inwestycji możliwych do sfinansowania ze środków budżetu państwa, który obejmuje m.in. koszty budowy nowych obiektów budowlanych, zakup lub wytworzenie we własnym zakresie środków trwałych z wyjątkiem tych, których wartość początkowa nie przekracza kwoty uprawniającej do dokonania jednorazowo odpisu amortyzacyjnego, zakup lub wytworzenie we własnym zakresie środków trwałych bez względu na ich wartość oraz innych przedmiotów, jeżeli są pierwszym wyposażeniem obiektów budowlanych, zakup wartości niematerialnych i prawnych. Szczegółowa analiza poszczególnych rodzajów kosztów wskazanych w omawianym rozporządzeniu prowadzi do wniosku, że kosztem inwestycji są nie tylko wydatki ponoszone w związku z wytworzeniem lub zakupem budynków i budowli oraz środków trwałych, ale za koszt inwestycji w określonych przypadkach zostają uznane wydatki na zakup wartości niematerialnych i prawnych, jak również wydatki na zakup pierwszego wyposażenia obiektów budowlanych niezależnie od ich wartości. Zasady finasowania inwestycji organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego ze środków budżetów jednostek samorządu terytorialnego (JST) formułuje cytowany art. 221 ust. 1 u.p.f., zgodnie z którym „podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją zadań jednostki”. Przedmiotowa regulacja ogranicza zakres zaangażowania finansowego JST, dopuszczając jedynie formułę dofinasowania inwestycji. Udzielenie dotacji inwestycyjnej w aspekcie przedmiotowym uzależnione jest od realizacji celu publicznego związanego z zadaniami jednostki samorządu terytorialnego. W literaturze przedmiotu podnosi się, że „realizację celów publicznych należy kojarzyć przede wszystkim z działaniami mającymi zaspokajać potrzeby zbiorowe, nie zaś jednostkowe”. Kryterium celów publicznych interpretować należy łącznie z realizacją zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla, określonych w samorządowych ustawach ustrojowych, a także w przepisach odrębnych [Lipiec-Warzecha 2012]. W aspekcie podmiotowym, o udzielenie dotacji inwestycyjnej ze środków budżetu samorządu terytorialnego mogą ubiegać się podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W kategorii potencjalnych beneficjentów mieszczą się zatem przede wszystkim organizacje pozarządowe oraz inne organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego.

93

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Ograniczając dalszą analizę przepisów regulujących zasady udzielania dotacji ze środków publicznych na inwestycje zgodnie z zakresem opracowania jedynie do podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, należy pozytywnie ocenić ujednolicenie zasad jej udzielania poprzez odesłanie do przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. W przypadku dotacji udzielanych ze środków budżetu państwa na tryb udzielenia dotacji inwestycyjnej wskazują przede wszystkim przepisy art. 47 u.f.p. oraz art. 151 ust. 1 u.f.p., jak również art. 11 ust. 1 i 2 u.d.p.p.w. Z kolei tryb udzielania dotacji inwestycyjnej ze środków jednostek samorządu terytorialnego został określony w ust. 2 art. 221 u.f.p., zgodnie z którym zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Wyjątkowo, jeżeli zlecenie zadania i udzielenie dotacji dotyczy innych zadań niż określone w tej ustawie, udzielenie dotacji następuje na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku. Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w u.d.p.p.w., sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Biorąc pod uwagę szeroki zakres zadań publicznych określonych u.d.p.p.w. objętych sferą pożytku publicznego, wydaje się, że w chwili obecnej co do zasady wyczerpuje on możliwe płaszczyzny współdziałania samorządu z organizacjami trzeciego sektora, pozostawiając bardzo wąską przestrzeń do udzielania dotacji inwestycyjnych na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego JST. Nabyte z dotacji inwestycyjnej składniki majątkowe przechodzą na własność podmiotu dotowanego. W związku z powyższym, z chwilą rozliczenia dotacji organ administracji publicznej traci możliwość kontroli sposobu wykorzystania przedmiotu zakupionego ze środków publicznych na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Prawidłowość przekazania dotacji celowej na realizację inwestycji, jak również zgodne z prawem jej wykorzystanie przez organizacje społeczną jest objęte reżimem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jak wynika z analizowanych przepisów ustawy o finansach publicznych, nie zawiera ona jednolitej regulacji dotacji celowej przeznaczonej na finasowanie inwestycji, a zakres i szczegółowość regulacji dotacji udzielnych z budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego wykazuje znaczne różnice. Z punktu widzenia możliwości finasowania działalności organizacji pozarządowych, dotacja inwestycyjna jest postrzegana jako potencjalne źródło finasowania zakupów wyposażenia organizacji non profit bez bezpośredniego powiązania z obowiązkiem realizacji oznaczonego zadania publicznego. Z tej perspektywy dotacja inwestycyjna udzielona podmiotom realizującym w sposób ciągły zadania publiczne, niezależnie od źródła ich 94

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

finasowania, umożliwia organizacji rozbudowę bazy materialnej niezbędnej do dalszej działalności, a także podnosi jakość świadczonych usług publicznych. Z kolei brak jakiegokolwiek tytułu prawnego po stronie organu dotującego do rzeczy nabytych lub wytworzonych z dotacji inwestycyjnej wymusza na administracji publicznej szczególną staranność przy wyborze zarówno podmiotów otrzymujących dotację, jak i celu, na jaki zostaną wydatkowane środki publiczne. Problemy ze stosowaniem

Dotacja inwestycyjna jest jednym z najrzadziej stosowanych instrumentów współpracy finansowej organów administracji publicznej z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać w szczątkowej regulacji prawnej tej formy dotacji celowej oraz znikomej wiedzy na temat omawianego mechanizmu zarówno po stronie administracji publicznej, jak i sektora pozarządowego. Za szczególnie istotny należy uznać brak definicji legalnej dotacji inwestycyjnej lub co najmniej literalnego, wzorem dotacji na dofinasowanie kosztów realizacji inwestycji ze środków budżetu państwa, określenia zakresu działań inwestycyjnych organizacji non profit podlegających dofinasowaniu przez samorządy. Podnoszone w literaturze przedmiotu w omawianym kontekście stanowisko ministerstwa finansów, zgodnie z którym pojęcie inwestycji „powinno obejmować zarówno zakup/wybudowanie obiektu budowlanego, jak i zakup środków trwałych (zakup inwestycyjny), analogicznie jak ma to miejsce w przypadku inwestycji w zakresie zadań zleconych do realizacji organizacjom pozarządowym, których koszty realizacji dofinansowane są poprzez dotacje celowe udzielane z budżetu państwa”15 jest nieprzekonujące. Po pierwsze, nie ma podstaw prawnych do stosowania rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa do dotacji inwestycyjnych finansowanych ze środków samorządu terytorialnego. Po drugie, należy zwrócić uwagę na fakt, że przedmiotem dotacji inwestycyjnej udzielanej ze środków JST w przeważającej części mogłyby być zakupy środków trwałych w rozumieniu ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości16, których koszt jednostkowy nie przekroczy kwoty uprawniającej do dokonania jednorazowo odpisu amortyzacyjnego, np. strojów ludowych dla zespołów regionalnych, urządzeń do rehabilitacji lub wyposażenia biura, czyli zakupu środków trwałych istotnych z punktu rozwoju organizacji. Ograniczone zastosowanie dotacji inwestycyjnej jest także wynikiem przyjętych rozwiązań ustawowych umożliwiających bezwarunkowe nabycie prawa własności rzeczy zakupionych z dotacji inwestycyjnej, bez powiązania ich wykorzystania z dalszą działalnością beneficjenta dotacji w zakresie realizacji zadań publicznych organu dotującego. 15 Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów Hanny Majszczyk na interpelację nr 16144, pismo nr SPS-023-16144/10. 16 Przez środki trwałe należy rozmieć rzeczowe aktywa trwałe i zrównane z nimi, o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki – art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. 2013, poz. 330, z późn. zm.).

95

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Brak prawnej możliwości dochodzenia zwrotu przedmiotu nabytego lub wytworzonego ze środków dotacji inwestycyjnej, w razie jego wykorzystania w sposób sprzeczny z deklarowanym przez beneficjenta dotacji celem lub przeznaczeniem, wymusza na organach administracji publicznej dużą ostrożność w podejmowaniu decyzji o zastosowaniu tego instrumentu. W obowiązującej sytuacji prawnej stosowaną na zasadzie wolności umów formą częściowego zabezpieczenia i interesów prawnych organów administracji jest regulacja § 16 zawarta we wzorze umowy realizacji zadania publicznego zakazującą zbywania rzeczy zakupionych z dotacji w okresie 5 lat od dnia dokonania ich zakupu. W tych okolicznościach, w ocenie samorządów bezpieczną prawnie formułą umożliwiającą finasowanie wydatków inwestycyjnych organizacji pozarządowych oraz innych uprawnionych podmiotów jest ich włączenie do umów o realizację zadań publicznych finansowanych ze środków budżetowych JST obok innych zobowiązań podmiotu dotowanego. Kierunki ewolucji

Upowszechnienie mechanizmu dotacji inwestycyjnej na potrzeby finansowania organizacji pozarządowych wymaga zmian w obowiązujących przepisach prawa, w tym w szczególności ustawie o finansach publicznych. Kluczowymi z punktu widzenia proponowanej nowelizacji zagadnieniami są 1) normatywne zdefiniowanie pojęcia dotacji inwestycyjnej na potrzeby realizacji zadań w ramach współpracy międzysektorowej oraz 2) określenie kategorii wydatków ponoszonych w ramach dotacji celowej na inwestycje. Przy określeniu kategorii wydatków mających charakter inwestycyjny należy uwzględnić istniejące potrzeby i środowisko, w jakim działają szeroko rozumiane organizacje pozarządowe. Kolejnymi elementami nowelizacji winno stać się ujednolicenie zasad udzielania dotacji inwestycyjnych organizacjom trzeciego sektora niezależnie od źródła ich finasowania, a także zapewnienie w oznaczonym czasie możliwości żądania zawrotu zakupionych z dotacji środków trwałych w przypadku ich wykorzystania niezgodnie z umową lub przeznaczeniem, ewentualnie zagwarantowanie pierwszeństwa organu dotującego w zaspokojeniu się z przedmiotu zakupionego z dotacji w przypadku zbiegu egzekucji. Konsekwencją wyodrębnienia dotacji inwestycyjnej jako samodzielnego instrumentu współpracy winno być jego zamieszczenie w katalogu form współpracy wymienionym w art. 5 u.d.p.p.w. oraz w programach współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. przyjmowanych na szczeblu samorządów. Upowszechnienie mechanizmu dotacji inwestycyjnej nie może odbyć się bez szerokiej akcji informacyjnej i szkoleniowej kierowanej do przedstawicieli administracji publicznej i sektora pozarządowego. Istotnym wzmocnieniem działań upowszechniających stosowanie dotacji inwestycyjnej winny być również publikowane stanowiska organów nadzoru w przedmiocie stosowania tego mechanizmu współpracy. 96

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Całościowa ocena obowiązujących rozwiązań prawnych i dotychczasowej praktyki stosowania dotacji celowej przeznaczanej na finasowanie inwestycji realizowanych przez organizacje niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku nie pozwala na daleko idący optymizm w kwestii jej upowszechniania. Bez gruntownych zmian w sferze prawa oraz podniesienia wiedzy zainteresowanych stron na temat dotacji inwestycyjnej nie jest możliwe szerokie wykorzystanie tej instytucji do finansowania działalności i rozwoju organizacji społecznych.

Tryb małych zleceń Istota, cel i podstawa prawna

Formuła tzw. małych zleceń to uproszczony w stosunku do trybu otwartego konkursu ofert model kontraktowania zadań publicznych organizacji pozarządowej. Podstawę prawną tego mechanizmu współpracy stanowi przepis art. 19a ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zgodnie z którym organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego, uznając celowość realizacji zadania będącego przedmiotem wniosku organizacji pozarządowej, mogą udzielić jej dotacji z pominięciem trybu konkursowego. Tryb ten zwany jest również trybem małych grantów lub trybem małych zleceń. Różnica w stosunku do podstawowej procedury kontraktowania realizacji zadań publicznych polega na odstąpieniu od konkursowego trybu przyznawania dotacji oraz wprowadzeniu limitu kwotowego (maksymalna jednorazowa dotacja w wysokości 10 tys. zł) oraz obszarowego i czasowego realizacji zadań (zadania o charakterze lokalnym i regionalnym, trwające nie dłużej niż 90 dni). Przydział małego grantu jest dopuszczalny tylko na wniosek organizacji pozarządowej – nie jest możliwe z inicjatywy własnej organu administracji. Wysokość środków przyznawanych w tym trybie przez dany samorząd nie może przekroczyć 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe. Jednocześnie łączna kwota środków finansowych przekazanych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego tej samej organizacji, w danym roku kalendarzowym, nie może przekroczyć kwoty 20 tys. zł. Podstawową funkcją trybu małych zleceń jest przekazywanie w uproszczony sposób środków organizacjom zainteresowanym realizacją jednorazowych, okolicznościowych przedsięwzięć (np. festyn, zbiórka, piknik), jak również zadań społecznie użytecznych będących odpowiedzią na pojawiające się spontanicznie potrzeby i problemy. Z uwagi na uproszczone procedury wynikające z umożliwienia organizacjom szybkiego dostępu do środków finansowych, proces przyznawania dotacji w trybie małych zleceń zakłada zwiększoną transparentność. W terminie nie dłuższym niż 7 dni roboczych od dnia wpłynięcia oferty organizacji organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zamieszcza ofertę na okres 7 dni w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) oraz udostępnia ją w swojej siedzibie w miejscu przeznaczonym na zamieszczanie ogłoszeń oraz na stronie internetowej (art. 19a ust. 3 u.d.p.p.w). Ponadto, każdy w terminie 7 dni od dnia zamieszczenia oferty w BIP może zgłosić do niej uwagi.

97

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Jeżeli realizacja zadania w formie przedstawionej w ofercie zostanie uznana za celową, organ wykonawczy ma obowiązek niezwłocznego zawarcia umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji. Ustawa nie wyklucza możliwości prowadzenia negocjacji pomiędzy wnioskodawcą i przedstawicielem jednostki samorządu terytorialnego, dopuszczalne jest także zasięganie opinii rad pożytku publicznego i innych ciał doradczych. Praktyki te znajdują jednak bezpośredniego odniesienia w przepisach ustawy. Problemy ze stosowaniem

Kwota 10 tys. zł, jaką organizacja pozarządowa może pozyskać na realizację zadania publicznego w trybie małych zleceń nie jest w istocie takim „małym grantem”. Wielokrotnie zdarza się bowiem, że dotacje przyznawane w trybie otwartego konkursu ofert są zdecydowanie niższe, a i tak ich otrzymanie jest równoznaczne z przejściem długotrwałej procedury. Należy zatem dokonać analizy przeznaczenia środków publicznych w trybie małych zleceń względem obszarów i zakresu zadań, które są na jego podstawie realizowane. Ponadto, w przypadku ofert składanych ad hoc w ciągu roku budżetowego do jednostki samorządu terytorialnego, brak jest możliwości określenia ich dokładnej liczby, a zatem precyzyjnego oszacowania w budżecie jednostki wysokości środków przeznaczonych (planowanych) na realizację zadań w trybie uproszczonym. Nie wpływa to pozytywnie na efektywność wydatkowania środków publicznych. Martwym zapisem ustawy pozostaje art. 19a ust. 4 u.d.p.p.w., który mówi, że każdy – w terminie 7 dni od dnia upublicznienia oferty na tablicach ogłoszeń i stronach internetowych – może zgłosić uwagi dotyczące tej oferty. W praktyce bowiem takie uwagi nie są zgłaszane. Jeżeli powiążemy to z krótkim terminem przeprowadzenia procedury, to w zasadzie uniemożliwiona została partycypacyjna, niearbitralna ocena złożonej oferty. Jej analiza pozostaje w gestii kierującego jednostką, do której została złożona, w oparciu o kryteria, które są bliżej niezdefiniowane, ponieważ organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zleca realizację zadania publicznego organizacji „uznając celowość tego zadania”. Jednocześnie zasięgnięcie opinii ciał doradczo-konsultacyjnych funkcjonujących w gminie, np. rad działalności pożytku publicznego czy komisji dialogu obywatelskiego, praktycznie nie jest możliwe w założonych ustawowo terminach, biorąc pod uwagę chociażby konieczność zwołania posiedzenia, co znacznie wydłuża termin rozpatrywania ofert złożonych w trybie małych zleceń. Należy również zwrócić uwagę na wielkość samorządu – decyzje w małej gminie są podejmowane znacznie szybciej i w sposób mniej sformalizowany niż w rozbudowanej strukturze administracji samorządowej dużego miasta. W praktyce stosowania trybu małych zleceń ograniczenie czasowe do 90 dni i kwotowe do 10 tys. zł (art. 19a ust. 1 i 6 u.d.p.p.w.) dla pojedynczego projektu zgłaszanego w trybie pozakonkursowym, w świetle ogólnego obostrzenia, czyli możliwości przeznaczenia maksymalnie łącznie 20 tys. zł na rzecz jednej organizacji pozarządowej w roku budżetowym, jest uznawane za zbyt restrykcyjne. Kłopotliwy jest również sposób określenia kwoty bazowej dla limitu ustalonego dla małych zleceń na poziomie 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań 98

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy (art. 19a ust. 7 u.d.p.p.w.). Nie ma jasnych wytycznych czy do tego limitu należy zaliczać również inne dotacje przyznawane organizacjom pozarządowym na podstawie odrębnych ustaw, np. w ustawie o sporcie, w ustawie o systemie oświaty czy w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Nieprecyzyjny pozostaje zapis ustawy odwołujący się do charakteru zadania publicznego stanowiącego przedmiot oferty. W myśl art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w. realizowane w tym trybie zadania mogą mieć charakter lokalny lub regionalny. Wobec braku szczegółowych wytycznych w tym zakresie w innych aktach prawa, na gruncie praktyki stosowania małych zleceń powstają spory co do prawidłowej oceny oferty realizacji zadania publicznego, jak również jego wdrażania przez samorządy powiatowe (ustawa o samorządzie gminnym sprawy lokalne zalicza do kompetencji gmin, zaś zadania o charakterze regionalnym są przypisywane samorządowi województwa). Nawet ograniczony formalizm trybu wynikającego z art. 19a ustawy stanowi dla niektórych organizacji pozarządowych zbyt wielką barierę w procesie pozyskiwania środków publicznych. Mimo ograniczeń kwotowych i czasowych, regulacja małych zleceń nie zakłada uproszczonej procedury aplikowania ani rozliczania dotacji – nadal obowiązują te same wzory oferty, umowy i sprawozdania z realizacji zadania, jak w przypadku pełnego trybu konkursowego. Kierunki ewolucji

Do dalszego upowszechniania trybu małych zleceń niezbędne jest opracowanie uproszczonego wzoru oferty, umowy i sprawozdania – w formie nowych załączników do ministerialnego Rozporządzenia z 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz.U. 2011, Nr 6, poz. 25). Konieczne jest również opracowanie klarownych regulaminów udzielania wsparcia w tym trybie, ale także zamieszczanie na stronach internetowych jednostek samorządu terytorialnego konkretnych instrukcji dla wnioskodawców. Uproszczenie procedur sprawozdawczych powinno mieć jednak granice z uwagi na ryzyko nieefektywnego wydatkowania środków publicznych. Wydanie 5 zł powinno być tak samo racjonalne jak 500 tys. zł. Uproszczenia trybu powinny pójść dalej – w kierunku uelastyczniania czasowych i kwotowych ograniczeń małych zleceń (realizacja zadania nie dłuższa niż 90 dni, jednorazowa maksymalna dotacja w wysokości 10 tys. zł), przy utrzymaniu limitu dotacji pozakonkursowych dla jednej organizacji pozarządowej na poziomie 20 tys. zł. Takie rozwiązanie może również działać stymulująco na rozwijanie mikroinicjatyw lokalnych. Ograniczenie środków przeznaczonych na tryb małych zleceń na poziomie 20 proc. dotacji planowanych na realizację zadań przez NGO na rzecz JST rodzi rozbieżności w zakresie ustalenia, od jakiej kwoty należy je obliczać. Konieczne jest doprecyzowanie art. 19a ust. 7 u.d.p.p.w. poprzez jednoznaczne wskazanie, że limit 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 dotyczy jedynie dotacji udzielanych na podstawie 99

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a co za tym idzie – środków ujmowanych w rocznym programie współpracy JST z NGO. Podział kwoty przeznaczonej na realizację zadań JST we współpracy z NGO powinien wówczas następować zgodnie z algorytmem: 80 proc. kwoty na zadania finansowane w ramach otwartych konkursów ofert, a 20 proc. kwoty na zadania finansowane w trybie małych zleceń. Uwzględniając partycypacyjny charakter współpracy administracji i trzeciego sektora, podział kwoty przeznaczonej ma małe zlecenia powinien następować według obszarów, które wskazują np. lokalne mikrostrategie, tworzone cyklicznie na najniższym poziomie lokalnym (dzielnica, osiedle itp.), z uwzględnieniem specyfiki danego samorządu. Mogłaby to być alternatywa dla ofert składanych przez organizacje ad hoc, które często dotyczą nie tyle realizacji zadań publicznych, ile dofinansowania ich bieżącej działalności (utrzymanie biura, pikniki, wigilie). Ponadto, postulujemy konieczność wykazania przez JST posiadania wystarczających środków na realizację zadania publicznego w trybie małych zleceń – jako jednego z kryteriów oceny ofert. Zgodnie z art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w. rozpatrzenie oferty złożonej w trybie pozakonkursowym jest przeprowadzane w oparciu o kryteria właściwe dla otwartego konkursu ofert oraz kryteria celowości realizacji zadania. W przeciwieństwie do otwartego konkursu ofert, JST nie ma obowiązku zabezpieczenia uprzednio odpowiednich środków na realizację zadania opisanego w ofercie, tymczasem środki na realizację zarówno otwartych konkursów ofert, jak i małych zleceń powinny zostać zaplanowane w danych obszarach i w określonej wysokości w rocznym programie współpracy JST z NGO. Dana jednostka (biuro, wydział) musi bowiem zaplanować w budżecie środki na ten tryb, gdyż nie jest on obowiązkowy. W tym miejscu pojawia się oczywiście problem zróżnicowanej kultury organizacji administracji oraz trzeciego sektora. Organizacje chciałyby mieć nieograniczoną możliwość składania wniosków spontanicznie, w zależności od potrzeb, w odniesieniu do nagłych sytuacji, podczas gdy proces planowania budżetowego i księgowania wydatków w JST, w oparciu o dyscyplinę finansów publicznych, musi następować w roku poprzedzającym rok realizacji zadań. Nie można zatem tego procesu pozostawić swojemu własnemu biegowi, ponieważ organizacje nie będą mogły realizować zadań z uwagi na brak zaplanowanych w budżecie jednostki środków, co wywołuje efekt odwrotny do zamierzonego. Warto rozważyć wprowadzenie do ustawy zapisu formalizującego negocjacje pomiędzy JST a wnioskującą organizacją pozarządową, mogące nastąpić na etapie merytorycznej oceny oferty i uznawania celowości jej realizacji. Biorąc pod uwagę regionalny i lokalny charakter zadania realizowanego w trybie małych zleceń, należy jednoznacznie sprecyzować zadania finansowane w ich ramach przez odwołanie się do szczebli samorządu powiatowego i gminnego. Warto również doprecyzować, co oznacza zapis ustawowy dotyczący „realizacji zadania publicznego o charakterze lokalnym lub regionalnym”. Czy np. konferencja dotycząca wzmocnienia wspólnot lokalnych organizowana w danej dzielnicy miasta, na którą zaproszeni są goście z Europy spełnia te kryteria? Konieczna jest analiza lokalnych przepisów w zakresie trybu małych zleceń. W niektórych samorządach obowiązuje zasada, że projekt finansowany w tym trybie musi być 100

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

samodzielny i nie może stanowić części większego zadania. W innych są stosowane różne ograniczenia, np. dotyczące zakresu projektu (nie może pokrywać się z tymi zadaniami, na które ogłaszane są konkursy) lub terminu (organizacja może aplikować tylko wtedy, gdy nie ma ogłoszonego żadnego konkursu). Należy ponadto pamiętać o tym, że jeżeli mechanizmy regrantingu zostaną doprecyzowane i zakorzenioną się w rzeczywistości społecznej i proceduralnej, to tryb małych zleceń powinien być nim w całości zastąpiony.

Budżet partycypacyjny Istota, cel i podstawa prawna

W Polsce nie istnieje jeden model budżetu partycypacyjnego i w tym tkwi jego zaleta. Każda gmina i miasto wprowadza własne reguły, często kierując się istniejącymi już w Polsce praktykami, ale także dostosowując funkcjonujące już rozwiązania do specyfiki społeczności lokalnej. Budżet partycypacyjny (nazywany również obywatelskim) nie wywodzi się w sposób bezpośredni z żadnego przepisu prawa, natomiast funkcjonuje w Polsce w oparciu o art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, na mocy którego w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy na jej terytorium mogą być prowadzone konsultacje z mieszkańcami. Zasady i tryb ich przeprowadzania określa stosowna uchwała rady gminy. W tym kontekście budżet obywatelski jest mechanizmem partycypacji obywatelskiej – narzędziem umożliwiającym mieszkańcom faktyczne współdecydowanie o wydatkowaniu części środków z lokalnego budżetu. Mechanizm budżetu obywatelskiego różni się jednak od konsultacji społecznych tym, że wybór mieszkańców może stać się wiążący dla organów administracji publicznej tylko i wyłącznie na mocy nieformalnej umowy społecznej. Zasadniczym celem budżetu obywatelskiego jest większe otwarcie administracji na głos mieszkańców – poprzez włączenie ich do dyskusji na temat priorytetów społeczności lokalnej istotnych z perspektywy jej wspólnego dobra. Cel ten ma prowadzić do aktywnego zaangażowania mieszkańców w proces opracowania założeń i kryteriów budżetu obywatelskiego, jak również ewaluacji jego wdrażania i realizacji wybranych przez mieszkańców projektów. Uczestnictwo w procesie budżetu obywatelskiego ma sprzyjać efektywnemu wydawaniu środków publicznych i budowaniu więzi w lokalnej społeczności. Należy podkreślić, że budżet obywatelski jest również narzędziem edukacji o samorządności oraz podniesienia zaufania mieszkańców do władz samorządowych Zakres przedsięwzięć możliwych do ujęcia w budżecie obywatelskim to – w zależności od szczebla samorządu, na którym jest on realizowany – zadania własne gminy lub powiatu. Wybór zadań zgłoszonych do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego odbywa się w drodze powszechnego głosowania (papierowego albo internetowego). W zasadzie w głosowaniu może wziąć udział każdy mieszkaniec gminy, bez względu na wiek czy miejsce zameldowania. W większości przypadków polskich samorządów kwoty przeznaczone do rozdysponowania w ramach budżetu obywatelskiego stanowią do kilku procent całego budżetu samorządu. Mieszkańcy, ruchy miejskie i organizacje pozarządowe po101

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

pierają tendencję systematycznego zwiększania puli środków przeznaczanych na ten cel. Popularna jest również praktyka realizacji budżetów obywatelskich na poziomie ogólnomiejskim oraz na poziomie jednostek pomocniczych gminy: dzielnic lub osiedli, z wydzielonymi na ten cel kwotami. W praktyce polskiego samorządu katalog podmiotów mogących zgłosić projekt do budżetu obywatelskiego obejmuje: mieszkańców, organizacje pozarządowe, organy jednostek pomocniczych samorządu (np. rady osiedli) czy jednostki organizacyjne gminy. Należy podkreślić, że praktyka upoważniania podmiotów innych niż mieszkańcy do zgłaszania projektów w ramach budżetu obywatelskiego została uznana za stojącą w sprzeczności z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego. Kluczowym elementem budżetu obywatelskiego jest jednak zapewnienie przestrzeni na dyskusję nad proponowanymi rozwiązaniami – spotkania z mieszkańcami, na których wspólnie poszukuje się optymalnych rozwiązań problemów danej społeczności. Problemy ze stosowaniem

Należy podkreślić, że budżet obywatelski nie jest narzędziem wsparcia finansowego działalności organizacji pozarządowej, kluczową rolę w tym procesie pełnią mieszkańcy. W związku z tym, że instytucja budżetu partycypacyjnego nie została uregulowana w przepisach prawa polskiego, realizacja przedsięwzięć wybranych w procesie wdrażania budżetu partycypacyjnego zależy od decyzji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem budżet obywatelski ma charakter procesu – jego poszczególne etapy są ze sobą bezpośrednio powiązane, a efekty wcześniejszych będą miały wpływ na kształt budżetu obywatelskiego w kolejnych latach. Kontrowersje budzi sposób weryfikacji złożonych wniosków. Organ administracji publicznej powinien dokonać weryfikacji formalnej wniosku: wypełnienie wszystkich pól formularza, dotrzymanie terminów, zgodność przedsięwzięcia z prawem i kompetencjami gminy, koszt projektu nieprzekraczających założonych w regulaminie pułapów. Natomiast kryteria merytoryczne (często uznaniowe) nie powinny być stosowane przez organ administracji, pozostawiając wybór mieszkańcom. Praktyczny problem związany z omawianym instrumentem pojawia się sytuacji, w której gmina realizuje zarówno budżet obywatelski, jak i inicjatywę lokalną. Wybór projektów w ramach budżetu partycypacyjnego pociąga za sobą szereg nakładów związanych z promocją realizowanych konsultacji społecznych, jak również dalszym wyborem przedsięwzięć do realizacji. Konieczne jest wtedy bardzo precyzyjne rozgraniczenie projektów, jakie mogą być zgłaszane w ramach każdego z tych narzędzi, ponieważ wiele ze zgłoszonych projektów może stanowić przedmiot inicjatywy lokalnej. W przeciwnym wypadku mieszkańcy będą zainteresowani jedynie budżetem partycypacyjnym, gdyż ten pozwala im osiągnąć te same cele przy znacznie mniejszym nakładzie własnym. Ponadto, projekty zgłaszane przez mieszkańców w budżecie obywatelskim mogą być ze sobą sprzeczne, mogą wynikać z aktualnych trendów i mód lub wpływów politycznych.

102

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Wyzwaniem dla samorządów jest weryfikacja mieszkańców uprawnionych do głosowania, ponieważ w budżecie obywatelskim może uczestniczyć każdy mieszkaniec gminy/powiatu. W tym kontekście pojawiają się przypadki naruszenia prawa, w szczególności w zakresie danych osobowych, co zazwyczaj ujawnia się podczas etapu głosowania na projekty. Błędy podczas głosowania wynikają również z niedostatecznej wiedzy mieszkańców na temat obowiązujących procedur i zasad. Rola edukacyjna i informacyjna administracji w tym zakresie jest kluczowa, a spójna polityka informacyjna powinna być jedną z najważniejszych wytycznych w procesie przygotowywania budżetu obywatelskiego w gminie. W procesie budżetu obywatelskiego kluczowa jest deliberacja, a zatem przygotowanie planów wprowadzenia tego mechanizmu w gminach, a w dalszej kolejności monitoring i wdrażanie go w gminie bez udziału mieszkańców jest bezzasadne. Brak deliberacji zaprzecza samej idei budżetu obywatelskiego. Kierunki ewolucji

W związku z tym, że realizacja budżetu obywatelskiego jest ciągłym i długotrwałym procesem, podczas jego wdrażania w samorządach należy położyć szczególny nacisk na monitoring i ewaluację, a nie ujednolicanie i standaryzację. Trwałość tego mechanizmu może zostać zbudowana tylko na zaufaniu społecznym i analizie rzetelnych danych pokazujących efekty dla mieszkańców i administracji, a nie na przelotnej modzie na partycypację. Proponujemy wprowadzenie przepisów prawa określających minimalne warunki brzegowe i skutki wyboru przedsięwzięć do realizacji w ramach budżetu obywatelskiego. Jednak jest jeszcze za wcześnie na wpisywanie budżetu partycypacyjnego do dokumentów rangi ustawy – ten mechanizm jest zbyt krótko testowany w Polsce i ma różne warianty. Stworzenie ścisłych ram prawnych dla tego typu działań mogłoby stać się hamulcem rozwoju. Wydaje się, że mieszkańcy danej wspólnoty poprzez udział w tym procesie dojrzewają do obywatelskości i odpowiedzialności za społeczność lokalną. Warto jednak podkreślić, że niezbędnym elementem tego procesu powinien być wymóg tworzenia zespołów ds. budżetów partycypacyjnych, złożonych z przedstawicieli urzędu miasta, rady miasta i strony społecznej. Zespół powinien mieć możliwość zbierania się ad hoc i rozpatrywania doraźnych sporów wynikających z wdrażania budżetu. Budżet obywatelski nie powinien być ograniczany tematycznie. Jednak z uwagi na efektywność wydatkowania środków publicznych i ciążącą na samorządzie pełną odpowiedzialność za wykonanie zadań wynikających z projektów przeznaczonych do realizacji konieczne jest wprowadzenie kryterium eliminującego projekty, których wdrożenie generowałoby zbyt duże koszty utrzymania w kolejnych latach. Należy również rozważyć możliwość weryfikowania projektów pod kątem długofalowego planowania strategicznego samorządu. Przeznaczanie środków na inwestycje w ramach budżetu partycypacyjnego kłóci się bowiem z ideą planowania długoterminowego (chodzi o to, aby poprzez budżet obywatelski nie zachwiać równowagi budżetowej samorządu w długiej perspektywie). Niezbędne jest zatem wprowadzenie mechanizmów właściwego 103

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

szacowania kosztów i korzyści płynących z zastosowania budżetu partycypacyjnego, np. biorąc pod uwagę koszty wdrożenia infrastruktury informatycznej czy koszty obsługi budżetu obywatelskiego i nowych zadań przekazanych do realizacji w poszczególnych wydziałach/biurach urzędu. Budżet obywatelski musi być tworzony w ścisłym odniesieniu do procesu tworzenia i uchwalania budżetu miasta, aby projekty zgłoszone do realizacji w trybie głosowania mogły zostać wprowadzone do planów budżetowych poszczególnych jednostek urzędu, a co za tym idzie – mogły być realizowane. Budżet obywatelski będzie mechanizmem trwałym i skutecznym pod warunkiem rozpoczęcia efektywnej edukacji w tym zakresie, zwłaszcza na poziomie dzielnic czy osiedli, ale także w szkołach (poprzez wprowadzenie tego tematu do programów nauczania). Aktywizacja mieszkańców do wzięcia udziału w budżecie obywatelskim będzie możliwa dzięki podjęciu działań kreujących lokalnych liderów, bez których trudno będzie z kolei promować działania obywatelskie w gminie.

Kontraktowanie zadań publicznych Istota, cel i podstawa prawna

Kontraktowanie realizacji zadań publicznych to podstawowa i najbardziej popularna forma współpracy finansowej administracji z organizacjami pozarządowymi. Trybem, na podstawie którego odbywa się to zlecanie są otwarte konkursy ofert. Tryb otwartych konkursów ofert wprowadza w art. 11 ust. 1 oraz w art. 13 ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z ustawą zlecenie realizacji zadań publicznych może mieć formę: • powierzenia – czyli udzielenia organizacji pozarządowej dotacji pokrywającej całość kosztów realizacji zadania, • wsparcia – czyli udzielenia organizacji pozarządowej dotacji pokrywającej część kosztów realizacji zadania. Zakres zadań publicznych zlecanych do realizacji organizacjom pozarządowym obejmuje trzydzieści trzy sfery (art. 4 u.d.p.p.w), w tym w szczególności te, które należą do zakresu zadań własnych samorządu, a których realizacją samorząd jest szczególnie zainteresowany z uwagi na ich obligatoryjny charakter (w przeciwieństwie do fakultatywności innych zadań gminy). Organ administracji publicznej ogłasza otwarte konkursy ofert na realizację zadań publicznych w roku następnym na podstawie przyjętej uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi na dany rok oraz na podstawie uchwały bądź projektu uchwały budżetowej, co określa art. 13 ust. 5 u.d.p.p.w. Ustawa definiuje zasadnicze elementy procesu kontraktowania zadań publicznych: ogłoszenie otwartego konkursu ofert, powołanie komisji konkursowej, ocenę wniosków przez komisję konkursową, ogłoszenie wyników, zawieranie umów oraz ewentualne unieważnienie otwartego konkursu ofert, w przypadku, o którym mowa w art. 18a u.d.p.p.w. 104

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Należy podkreślić, że formalnie przedmiotem zlecenia na rzecz NGO może być realizacja zadania publicznego, a nie świadczenie usługi, jak w przypadku zamówień publicznych (ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, Dz.U. 2004, Nr 19, poz. 177; dalej u.p.z.p.). Ponadto, na gruncie obowiązującego prawa samorząd nie jest zobowiązany do wspierania działalności organizacji pozarządowej, a jedynie do realizacji zadania publicznego we współpracy z podmiotem trzeciego sektora. W tym przypadku mamy do czynienia z następującym podziałem zadań i odpowiedzialności: administracja finansuje dane zadanie i kontroluje jego realizację, a organizacja pozarządowa realizuje je zgodnie z zaakceptowanym opisem, kosztorysem i harmonogramem. Podstawą realizacji zadania jest umowa zawarta pomiędzy organem administracji publicznej a organizacją pozarządową, która może obowiązywać nie dłużej niż 5 lat. Ustawa wprowadziła również zapis dający organizacjom pozarządowym inicjatywę w zakresie składania wniosku o realizację danego zadania publicznego. W tym zakresie organizacja zobowiązana jest nie tyle do samego zgłoszenia i przedstawienia opisu zadania do realizacji, ale również przygotowania szacunkowej kalkulacji kosztów z nim związanych (art. 12 u.d.p.p.w.). Problemy ze stosowaniem

Tryb kontraktowania zadań publicznych powoduje, że powstają systemowe komplikacje mające wpływ na jakość współpracy finansowej administracji z trzecim sektorem. Najważniejsze z nich odzwierciedlają następujące pytania: • które z zadań publicznych i na jaki okres zlecać organizacjom pozarządowym w trybie otwartych konkursów ofert oraz w jakiej wysokości przeznaczać środki na ich realizację? • jak wyodrębnić sektor i jak wyspecyfikować z niego profesjonalnych partnerów do realizacji zadań publicznych? • w jaki sposób rozliczać realizację zadań publicznych i jak zagwarantować wysoką jakość i efektywność wykonywanych zadań przez organizacje pozarządowe? Zważywszy na powyższe kwestią oczywistą jest to, że po latach funkcjonowania ustawy w samorządach należy podjąć trud sformułowania nowego paradygmatu kontraktowania zadań organizacjom pozarządowym. Tryb kontraktowania nie może być wyłącznie prostym zlecaniem i rozliczaniem zadań publicznych – nie różniłby się wówczas od zakupu usług w trybie zamówień publicznych. Ustawa kładzie nacisk na realizację zadań publicznych, gdy tymczasem w trzecim sektorze powstaje problem zapewnienia NGO wsparcia niezbędnego do utrzymania ciągłości działań czy prowadzenia biura organizacji. Należy jednak podkreślić, że zadaniowe podejście do finansowania NGO jest bardzo istotne – nie powinno się utrzymywać NGO w trybie kontraktowania, a raczej tworzyć fundusze lokalne sprzyjające ich profesjonalizacji. W tym kontekście do rozważenia pozostaje powrót do grantów instytucjonalnych, start-upów na powstające, małe organizacje. Z uwagi na efektywność wydatkowania środków publicznych przez administrację oraz niewystarczające kwoty przeznaczane na realizację współpracy finansowej tryb wsparcia realizacji zadania publicznego jest znacznie częściej stosowany w otwartych 105

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

konkursach ofert niż tryb powierzenia. W trybie wsparcia organizacja pozarządowa musi bowiem wykazać wkład własny przy realizacji zadania w postaci wkładu finansowego, rzeczowego bądź pracy wolontariuszy, co jest oczywistą korzyścią dla administracji optymalizującej koszty realizacji zadań własnych, ale nierzadko poważną barierą dla organizacji pozarządowej chcącej ubiegać się o środki. Ustawa nie różnicuje zakresów zadań w odniesieniu do trybów ich zlecania oraz wysokości środków przeznaczonych na ich realizację, a co za tym idzie – zadania z zakresu np. pomocy społecznej (np. prowadzenie noclegowni, domów pomocy społecznej, centrów integracji itp.) są zlecane w tym samym trybie, co zadania z zakresu działalności wspierającej rozwój wspólnot i społeczności lokalnych, polegające m.in. na zorganizowaniu jednorazowego wydarzenia w postaci pikniku. Poważnym wyzwaniem staje się realizacja zadania publicznego w partnerstwie kilku organizacji, na podstawie złożonej do konkursu oferty wspólnej. Jest to w dalszym ciągu mało popularna forma realizacji zadań, ponieważ organizacje nie wydają się zainteresowane zawiązywaniem partnerstw w tym zakresie. To poważny deficyt w zakresie federalizacji i zwiększania spójności działań sektora. Należy zatem zweryfikować konsekwencje stosowania kontraktowania zadań publicznych w odniesieniu do kierunków rozwoju trzeciego sektora i jego problemu tożsamościowego. Założeniem otwartego konkursu ofert jest bowiem konkurencyjny charakter udzielania dotacji, który ma wzmacniać element współzawodnictwa pomiędzy organizacjami, a w konsekwencji zwiększać efektywność wykorzystania środków publicznych. Negatywną stroną tego systemu jest sytuacja, w której na rynku dotacji pojawia się jeden wyspecjalizowany lider, a rywalizacja zamiast prowadzić do tworzenia partnerstw i ofert wspólnych, prowadzi do walki o „być albo nie być” organizacji. Ani organizacje jako realizatorzy zadań nie stają się przez to bardziej profesjonalne, ani też nie zachęca to podmiotów trzeciego sektora do poszukiwania alternatywnych źródeł finansowania (raczej utwierdzają się one w postawie roszczeniowej wobec administracji publicznej). Elementem hamującym rozwój systemu kontraktowania pozostają terminy przeprowadzania (ogłaszania i rozstrzygania) otwartych konkursów ofert, wynikające z procedur. Ma to kluczowe znacznie dla zapewnienia ciągłości realizacji zadań pod koniec i na początku roku budżetowego w tak newralgicznych obszarach, jak pomoc społeczna. Ponadto, warto podkreślić, że w trybie otwartego konkursu ofert nie przysługuje organizacji pozarządowej żadna forma odwołania od ostatecznego rozstrzygnięcia wyników konkursu. Jednak każdy może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty – w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu. Kierunki ewolucji

Proponując kierunki zmian systemowych, należy wziąć pod uwagę przede wszystkim wewnętrzne zróżnicowanie trzeciego sektora jako realizatora zadań publicznych, a co za tym idzie – efektywne kosztowo i jakościowo dostosowanie instrumentów współpracy finansowej do konkretnych zadań realizowanych przez NGO. Dywersyfikowanie to powinno następować w odniesieniu do wielkości i stopnia profesjonalizacji NGO, 106

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

przy czym należy zdefiniować, czym są „duże/silne”, a czym „małe/słabe” organizacje. Kryteria, które mogą znaleźć tutaj zastosowanie to również: dochód organizacji, liczba zatrudnionych, doświadczenie w pozyskiwaniu środków. Należy jednak podkreślić, że różnicowanie mechanizmów może w efekcie doprowadzić do polaryzacji podmiotów trzeciego sektora: po jednej stronie będą organizacje realizujące funkcje agend administracji, po drugiej – organizacje powstające spontaniczne, krótkotrwałe, skupione na działaniach lokalnych. Jeśli jednak oczekujemy profesjonalnej realizacji dużych zadań publicznych, to zapewnienie odpowiednich środków dla dużych NGO jest konieczne. Pod rozwagę należy wziąć wprowadzenie systemu akredytacji i sprawniejszej kontroli dużych NGO oraz przekazanie im do realizacji zadań na wyższym poziomie administracyjnym, przy jednoczesnym pozostawieniu działań lokalnych mniejszym organizacjom, z uproszczonym systemem rozliczeń i nadzoru. Aktualnie w procedurze oceny ofert przez komisję konkursową nie ma np. możliwości zastosowania kryterium promującego „małe” organizacje, chociażby dlatego, że zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy: „Organ administracji publicznej przy rozpatrywaniu ofert: 6) uwzględnia analizę i ocenę realizacji zleconych zadań publicznych w przypadku organizacji pozarządowej lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3, które w latach poprzednich realizowały zlecone zadania publiczne, biorąc pod uwagę rzetelność i terminowość oraz sposób rozliczenia otrzymanych na ten cel środków”. W zasadzie w sposób jednoznaczny promuje to organizacje mające doświadczenie we współpracy i nie daje możliwości przyznania maksymalnej oceny ofercie organizacji startującej do konkursu (po środki publiczne) po raz pierwszy, bez względu na poziom jej profesjonalizacji. W trybie otwartego konkursu ofert nie przysługuje organizacji pozarządowej żadna forma odwołania od ostatecznego rozstrzygnięcia wyników konkursu. Stoi to w opozycji do jednej z podstawowych zasad współpracy, czyli zasady partnerstwa. Z uwagi na ocenę dokonywaną przez komisję konkursową w oparciu o ogólne wytyczne zawarte w art.15 ust. 1 u.d.p.p.w, w tym kontekście wskazane jest powszechne wprowadzanie szczegółowych i transparentnych kryteriów oceny ofert. Rozstrzygnięcie, które zapada w procedurze konkursowej to bowiem kompetencja organu wykonawczego (prezydenta, burmistrza, wójta), a decyzja w sprawie dotacji nie jest decyzją w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego i nie przysługuje od niej odwołanie. Istotnym problemem jest również fakt, że organy administracji publicznej, w ramach otwartych konkursów ofert, w przypadku braku możliwość dochowania ustawowych terminów (np. nieprzyjęcia prowizorium budżetowego), nie mają możliwości ogłoszenia otwartych konkursów ofert i zlecania realizacji zadania z pominięciem procedury konkursowej. W niektórych przypadkach, np. w zakresie zadań realizowanych przez ośrodki opieki społecznej, istnieje zagrożenie braku finasowania na początku danego roku kalendarzowego. Proponujemy zatem wprowadzenie modyfikacji ustawy – możliwości zlecenia realizacji zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert w przypadku, gdy terminy ustawy nie mogą zostać zachowane, ale wyłącznie przy jednoczesnej konieczności realizacji zadań publicznych w trybie ciągłym. W tym miejscu należy również zastanowić się nad samą ideą zlecania tego typu zadań w trybie konkursowym. Zmiana realizatora zadania może stanowić zagrożenie dla trzeciej strony tego procesu, czyli bezpośredniego odbiorcy usługi, np. w zakresie świadczenia usług opiekuńczych. 107

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

W celu wzmocnienia partnerskich relacji administracji i trzeciego sektora należy angażować organizacje pozarządowe w dialog umożliwiający tworzenie katalogu zadań publicznych zlecanych do realizacji w trybie konkursu. Standardem powinno być omawianie takiego katalogu w procesie konsultacji rocznych programów współpracy samorządu z organizacjami pozarządowymi. System kontraktowania zadań publicznych nie powinien jednak zdominować myślenia o współpracy sektora administracji i organizacji, które nie mają być „przedłużeniem państwa” ani podmiotami rynkowymi, ale definiowane poprzez swoje funkcje mają rozwijać się jako strażnicy wartości, rzecznicy, awangarda, twórcy rozwiązań innowacyjnych.

5.3.  Rekomendowane zmiany ustawowe Przedstawione poniżej rekomendacje dotyczące zmian prawnych w zakresie stosowania mechanizmów współpracy finansowej są podsumowaniem działań projektowych, w trakcie których przedstawiciele administracji publicznej, organizacji pozarządowych oraz eksperci zgłaszali swoje opinie i uwagi dotyczące funkcjonowania w praktyce poszczególnych mechanizmów współpracy. Celem rekomendacji jest wskazanie głównych kierunków zmian obowiązujących przepisów prawa – zmian niezbędnych z punktu widzenia możliwości usprawnienia stosowanych procedur współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, jak również likwidacji barier ograniczających możliwość rozwoju poszczególnych mechanizmów finasowania zadań zlecanych NGO. Proponowane rozwiązania ukazują również nowe kierunki rozwoju prawodawstwa w zakresie finasowania zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe (np. rozliczanie projektów metodą zadaniową). Rekomendowane poniżej propozycje zmian prawa nie obejmują wszystkich postulatów zgłaszanych przez uczestników projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych” – ich zestawienie zamieściliśmy w Aneksie, na końcu prezentowanej publikacji. Dobór problemów z zakresu stosowania mechanizmów współpracy finansowej, jak również przyjęte propozycje rozwiązań są wynikiem oceny stanu współpracy międzysektorowej dokonanej przez autorów niniejszej publikacji oraz wyrazem ich własnych poglądów. Przedstawiony wykaz rekomendacji obejmuje wybrane zagadnienia z zakresu stosowania mechanizmów współpracy finansowej organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi.

Otwarte konkursy ofert Opis problemu (1)

Organy administracji publicznej, w przypadku braku możliwości dochowania ustawowych terminów wynikających np. z nieprzyjęcia prowizorium budżetowego, nie mają moż108

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

ności ogłoszenia otwartych konkursów ofert i zlecania realizacji zadania z pominięciem procedury konkursowej. W przypadku zadań wymagających ich realizacji w trybie ciągłym (np. prowadzenie domów pomocy społecznej) brak możliwości bieżącego finansowania zadania stwarza zagrożenie dla istnienia podmiotu, który nie ma możliwości pokrywania kosztów działalności ze środków własnych oraz dla realizacji świadczeń opiekuńczych na rzecz podopiecznych jednostki. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy wprowadzenie możliwości zlecenia realizacji zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert w przypadku braku możliwości dochowania ustawowych terminów przy jednoczesnej uzasadnionej potrzebie zapewnienia jego realizacji. Postulowany tryb awaryjny zlecenia realizacji zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert miałby zastosowanie w sytuacji, gdy ze względów na ograniczenia czasowe i kwotowe organ administracji publicznej nie będzie mógł zastosować trybu małych zleceń.

Tryb małych zleceń Opis problemu (1)

Sposób określenia kwoty bazowej dla limitu ustalonego dla małych zleceń na poziomie 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. budzi wśród przedstawicieli organów administracji publicznej kontrowersje (art. 19a ust. 7 u.d.p.p.w.). Spór dotyczy zaliczania do kwoty 20 proc. dotacji planowanych także innych dotacji na rzecz organizacji pozarządowych przyznawanych na podstawie odrębnych ustaw, np. ustawy o sporcie. Brak jednoznacznego rozstrzygnięcia powyższej kwestii w obowiązujących przepisach prawa powoduje obawy po stronie administracji publicznej co do prawidłowości ustalenia limitu 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych podlegających wydatkowaniu w ramach trybu małych zleceń. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy doprecyzowanie art. 19a ust. 7 u.d.p.p.w. poprzez wskazanie, że limit 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. dotyczy dotacji udzielanych na podstawie omawianej ustawy.

109

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Opis problemu (2)

W myśl art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w. „na podstawie oferty realizacji zadania publicznego, o której mowa w art. 14, złożonej przez organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego uznając celowość realizacji tego zadania, może zlecić organizacji pozarządowej lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, z pominięciem otwartego konkursu ofert, realizację zadania publicznego o charakterze lokalnym lub regionalnym”. Wobec braku definicji legalnej pojęcia zadania publicznego „o charakterze lokalnym” lub „regionalnym” w praktyce stosowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, podnoszona jest kwestia możliwości realizacji małych grantów przez samorządy powiatowe (ustawa o samorządzie gminnym sprawy lokalne zalicza do kompetencji gmin, zaś w piśmiennictwie prawniczym zadania o charakterze regionalnym przypisywane są samorządowi województwa). Dotychczasowa praktyka samorządów powiatowych jest w tym zakresie rozbieżna. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Mając na względzie rozwój idei współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, za uzasadniony należy uznać postulat jednoznacznego wskazania w art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w. wszystkich szczebli samorządu terytorialnego uprawnionych do zlecania realizacji zadań publicznych w trybie małych grantów. Opis problemu (3)

W świetle ogólnego obostrzenia (20 tys. zł na rzecz jednej organizacji pozarządowej w roku budżetowym), ograniczenie czasowe (90 dni) i kwotowe (10 tys. zł) dla pojedynczego projektu zgłaszanego w trybie pozakonkursowym (małych zleceń) jest uznawane przez samorządy za zbyt restrykcyjne (art. 19a ust. 1 i 6 u.d.p.p.w.). Jednocześnie podnosi się, że duża część dotacji udzielana w trybach konkursowych mieści się w limitach kwotowych określonych w art. 19a, jednak z uwagi na ograniczenia formalnoprawne nie może zostać zlecona w trybie pozakonkursowym. Zarówno przedstawiciele administracji publicznej, jak i sektora pozarządowego wskazują na potrzebę uelastycznienia zasad stosowania instytucji małych grantów i poszerzenia zakresu jej wykorzystywania. W ocenie samorządów możliwość realizacji zadań zlecanych w trybie małych grantów w okresie dłuższym niż 90 dni pozwoli na zastąpienie części otwartych konkursów ofert (realizowanych jedynie ze względu na wymagania formalnoprawne) ich zlecaniem w trybie pozakonkursowym, bez uszczerbku dla zachowania standardów wydatkowania środków publicznych.

110

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy modyfikację art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w. poprzez wykreślenie ograniczenia czasowego realizacji zadania publicznego.

Regranting Opis problemu (1)

Istotnym problemem z punktu widzenia stosowania mechanizmu regrantingu jest ponoszenie nieograniczonej odpowiedzialności za rozliczenie dotacji przez operatorów projektów – organizacje pozarządowe i podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. (NGO) – także w części projektu realizowanego przez organizacje pozarządowe niebędące stroną umowy o realizację zadania publicznego (realizatorów projektów). Ciężar odpowiedzialności za całość przekazanej dotacji spoczywający na operatorze projektu hamuje rozwój instytucji podzlecania zadań publicznych. Zniechęca bowiem duże organizacje pozarządowe posiadające doświadczenie oraz dysponujące odpowiednim potencjałem kadrowym i lokalowym do pełnienia roli operatora projektu. Rozkład odpowiedzialności pomiędzy uczestników procedury wydatkowania środków publicznych w formule regrantingu jest jedną z najczęściej podnoszonych przez organizacje pozarządowe kwestii wymagających zmian ustawowych. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy rozszerzenie odpowiedzialności za wykorzystanie dotacji, na zasadzie solidarności z operatorem projektu, na organizacje pozarządowe niebędące stroną umowy o dotację (realizatorów projektu), w części, w jakiej realizatorzy projektu korzystają ze środków publicznych. Opis problemu (2)

Roczny cykl budżetowy w jednostkach samorządu terytorialnego ogranicza możliwość realizacji projektów finansowanych ze środków publicznych w dłuższym okresie. Z uwagi na złożoność i czasochłonność procedury podzlecania zadań w ramach regrantingu, w praktyce będą realizowane zadania, których czas wykonania nie przekroczy sześciu miesięcy, a zatem w zdecydowanej większości będą to działania jednorazowe, które nie generują trwałych rezultatów. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy dopuszczenie możliwości realizacji projektów wieloletnich, bez konieczności ich częściowego rozliczania na koniec roku budżetowego.

111

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Opis problemu (3)

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budżetowego rozliczanie dotacji celowych przekazanych na realizację zadań publicznych jest dokonywane na podstawie dowodów księgowych dokumentujących poniesiony wydatek mieszczący się w zakresie działań objętych harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu. Tak rygorystyczna metoda rozliczania operatorów projektów i ich realizatorów ogranicza możliwość osiągnięcia jednego z podstawowych celów regrantingu, jakim jest aktywizacja lokalnych społeczności wokół mikroinicjatyw, ważnych głównie z punktu widzenia korzystających. Należy wziąć pod uwagę, że beneficjentami mikorgrantów są niejednokrotnie podmioty nieposiadające odpowiedniego przygotowania do wykonywania zadań zlecanych bezpośrednio przez administrację publiczną, a charakter realizowanych przedsięwzięć nie wymaga prowadzenia rozbudowanej dokumentacji prawno-księgowej. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy, aby metoda rozliczania realizatorów projektu dopuszczała: • odejście od metody tradycyjnej rozliczania projektów i dopuszczenie ich rozliczania przez realizatorów metodą zadaniową, tj. poprzez ocenę realizacji celów zadania na podstawie przyjętych mierników, określających stopień ich realizacji, alternatywnie  • uproszczenie metod rozliczania projektów przez realizatorów projektów poprzez wprowadzenie szerokiej autonomii organów administracji publicznej w zakresie kształtowania zasad rozliczania dotacji, m.in. dopuszczając, w szerokim zakresie, możliwość zapłaty ponoszonych wydatków gotówką lub dokumentacji poniesionego wydatku paragonem fiskalnym, alternatywnie  • dopuszczenie w ramach regrantingu rozliczania projektów metodą refundacji poniesionych kosztów.

Inicjatywa lokalna Opis problemu (1)

Brak możliwości realizacji przedsięwzięć w ramach inicjatywy lokalnej w okresie dłuższym niż jeden rok budżetowy. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy dopuszczenie możliwości wykorzystania instrumentu inicjatywy lokalnej w realizacji zadań wieloletnich. Opis problemu (2)

Istniejący spór co do kwalifikacji prawnej inicjatywy lokalnej zarówno z punktu widzenia przyporządkowania do programu współpracy jako narzędzia współpracy JST z NGO, jak i charakteru narzędzia (finansowe/niefinansowe). 112

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy literalne określenie w u.d.p.p.w. inicjatyw lokalnych jako instrumentu współpracy JST z NGO. Opis problemu (3)

Niejednolite orzecznictwo organów nadzoru oraz orzecznictwo sądowe w stosunku do uchwał w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadań publicznych wykonywanych w ramach inicjatywy lokalnej (art. 19c ust. 1 u.d.p.p.w.), w szczególności w odniesieniu do miejsca publikacji wzorów wniosku o inicjatywę lokalną oraz umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy poszerzenie zakresu kompetencji organów stanowiących JST również o możliwość uchwalania wzorów dokumentów niezbędnych do realizacji inicjatywy lokalnej (art. 19c ust. 1 u.d.p.p.w.).

Pożyczki, poręczenia, gwarancje Opis problemu (1)

Umowa pożyczki, w tym z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a nie posiadającymi statusu OPP, podlega opodatkowaniu podatkiem od czynności cywilnoprawnych (art. 1 ust. 1 lit. b u.p.c.c.) w wysokości 2 proc. (art. 7 ust. 1 pkt 4). Do zapłaty podatku zobowiązany jest pożyczkobiorca (art. 4 ust. 7 u.p.c.c.). Powyższe rozwiązanie podnosi koszty korzystania przez organizacje trzeciego sektora nieposiadające statusu OPP z pożyczek udzielanych przez samorządy i wpływa hamująco na rozwój tej formy współpracy. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy zwolnienie umów pożyczki zawieranych z organizacjami pozarządowymi lub podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.o.d.p.p.w., nieposiadającymi statusu OPP, w zakresie prowadzonej przez nie działalności pożytku publicznego, z opodatkowania podatkiem od czynności cywilnoprawnych. Opis problemu (2)

Zgodnie z wyrażoną w art. 211 ustawy o finansach publicznych zasadą roczności budżetu zobowiązania z tytułu udzielonych pożyczek, poręczeń i gwarancji nie przechodzą na kolejny rok budżetowy i nie mogą przybrać charakteru zobowiązań niewygasających (art. 263 u.f.p.).

113

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

W praktyce działalności organizacji pozarządowych niejednokrotnie pożyczki udzielone na pokrycie kosztów projektów rozliczanych w trybie refundacji nie mogą być zwrócone JST z powodu niedokonania przez instytucję wdrażającą refundacji kosztów projektu przed końcem roku budżetowego. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy dopuszczenie możliwości udzielania pożyczek i poręczeń na okres dłuższy niż rok budżetowy. Opis problemu (3)

Kwoty udzielanych pożyczek, poręczeń i gwarancji wlicza się do indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (art. 243 u.f.p.). Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy wyłączenie pożyczek dla NGO z limitu zadłużenia JST. Opis problemu (4)

Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pożyczek, gwarancji, poręczeń organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 na realizację zadań w sferze pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Powyższa regulacja nie definiuje odrębnej procedury udzielania pożyczek organizacjom pozarządowym, w stosunku do procedur określonych w przepisach prawa. W konsekwencji organy stanowiące JST nie mają prawa tworzenia odrębnych programów dotyczących udzielania pożyczek, poręczeń i gwarancji organizacjom pozarządowym, zaś podejmowane w tej materii uchwały były uchylane przez organy nadzoru. W ocenie przedstawicieli samorządu, w ślad za obowiązkiem przyjmowania przez organy stanowiące JST dokumentów programowych w zakresie współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym winna iść możliwość systemowego kształtowania zasad finasowania podmiotów NGO przez daną jednostkę administracji, w tym uchwalania programów pożyczkowych precyzujących założenia i narzędzia z istniejącego programu współpracy lub stanowiących jego element. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy dopuszczenie możliwości kształtowania zasad udzielania pożyczek dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego (organizacje pozarządowe lub podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.o.d.p.p.w.) przez organy stanowiące JST w ramach ogólnych regulacji programowych, określających ramy i zasady współpracy międzysektorowej.

114

Rozdział 5. Propozycje zmian w systemie finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Dotacja inwestycyjna Opis problemu (1)

Artykuł 221 u.f.p. oraz inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają definicji legalnej dotacji inwestycyjnej. Brak definicji legalnej tego pojęcia stanowi jedną z podstawowych przyczyn niestosowania instytucji dotacji inwestycyjnej. Proponowany zakres modyfikacji ustawowej

Proponujemy wprowadzenie do ustawy o finansach publicznych dotacji inwestycyjnej.

5.4. Podsumowanie Przedstawione w niniejszym rozdziale propozycje szczegółowych rozwiązań w zakresie współpracy finansowej organizacji pozarządowych i administracji publicznej w Polsce stanowią wynik realizacji projektu partnerskiego oraz konsultacji środowiskowych. Wypracowane propozycje zostały zebrane i opracowane na podstawie doświadczeń JST stosujących i wdrażających – w ramach projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych” – takie rozwiązania, jak: kontraktowanie zadań publicznych, tryb małych zleceń, dotacje inwestycyjne, regranting, pożyczki, poręczenia, gwarancje, inicjatywa lokalna, budżet partycypacyjny. Proponowane zmiany obowiązujących przepisów prawa mają na celu przede wszystkim usprawnienie stosowanych dotychczas procedur współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, jak również likwidację barier ograniczających możliwość rozwoju poszczególnych mechanizmów finasowania zadań zlecanych organizacjom pozarządowym. Równocześnie przedstawiliśmy rozwiązania, które wskazują nowe kierunki rozwoju prawodawstwa w zakresie finasowania zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe (np. rozliczanie projektów metodą zadaniową). Mamy nadzieję, że zaproponowany katalog rozwiązań – w wersji węższej (przedstawionej w rozdziale), jak i poszerzonej (przedstawionej w Aneksie) – będzie stanowił dobry punkt wyjścia do aktualizacji i doskonalenia systemu finansowania trzeciego sektora w Polsce, uwzględniając równocześnie perspektywę, doświadczenia i potrzeby obu zainteresowanych stron, czyli administracji publicznej oraz organizacji obywatelskich.

115

Rozdział 6. Magdalena Furdzik, Jan Karpowicz, Tomasz Kucharski, Michał Kudłacz, Agnieszka Pacut, Andrzej Radniecki, Rafał Sułkowski, Mariusz Trojak

Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce 6.1. Wprowadzenie W niniejszym rozdziale prezentujemy nowe instrumenty finansowania podmiotów trzeciego sektora w Polsce, stanowiące uzupełnienie lub/i modyfikację rozwiązań dotychczas stosowanych. Wśród naszych propozycji znalazły się: Fundusz NGO, zmiany w mechanizmie 1 proc., instrumenty finansowania zwrotnego, klauzule społeczne, inwestowanie obywatelskie, crowdfunding, zmiany podatkowe, loterie oraz współwytwarzanie usług publicznych. Zostały one omówione według schematu: przesłanki proponowanego rozwiązania, proponowane rozwiązanie, możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania. Propozycje te są wynikiem prac prowadzonych przez partnerów projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami usług publicznych”. Istotny wpływ na kompozycję postulowanych przez nas rozwiązań wywarły opinie uzyskane w trakcie dwóch paneli eksperckich poświęconych koncepcji finansowania działalności organizacji pozarządowych w Polsce oraz konsultacje środowiskowe, które były prowadzone w ramach wspomnianego projektu w okresie od kwietnia do czerwca 2015 r. Na tej podstawie przygotowaliśmy ostateczny kształt rekomendowanych zmian.

116

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

6.2.  Rekomendowane zmiany instytucjonalne

Fundusz NGO Przesłanki proponowanego rozwiązania

Sytuacja finansowa sektora organizacji pozarządowych w Polsce nie napawa optymizmem. Tzw. „ngoizacja” doprowadziła do wyodrębnienia się wąskiej grupy organizacji (ok. 5 proc.), które przejmują dominującą część scentralizowanych strumieni pieniężnych (granty krajowe i zagraniczne, dochody z odpisów podatkowych), co okazuje się być niebezpieczne dla kondycji całego sektora, gdyż pozostałe organizacje (niemal 95 proc.) są niedofinansowane i z tego względu marginalizowane. Wzmacniają się procesy dywergencji finansowej w sektorze. Warto zwrócić uwagę na zmiany w otoczeniu instytucjonalnym organizaji pozarządowych w Polsce w kolejnych kilku latach. Perspektywa budżetu Unii Europejskiej na lata 2014-2020 z pewnością sprawi, że większość aktywnych NGO będzie realizować zadania, na które uzyska finansowanie w ramach ogłaszanych konkursów przez instytucje publiczne, krajowe i zagraniczne. Ponadto, dostęp do środków z odpisów 1 proc. PIT będzie wspierał organizacje duże, o silnym zapleczu organizacyjnym, marketingowym i finansowym. Zatem w perspektywie kolejnych 5 lat (ewentualnie 7, gdy rozliczane będą granty UE) sytuacja sektora nie ulegnie istotnej zmianie, co jeszcze bardziej przyczyni się do spolaryzowania sektora (niewielki odsetek silnych i zamożnych NGO versus większość małych niedofinansowanych). Perspektywa kolejnych lat po wyczerpaniu się tak zasobnego budżetu UE wydaje się być niepokojąca. Polska przestanie być beneficjentem bezpośrednim środków z funduszy UE, a tym samym ważne źródło finansowania NGO przestanie zasilać system organizacji pozarządowych. Warto w tym miejscu zadać sobie następujące pytania: czy trzeci sektor będzie efektywnie działał w Polsce, jeśli zostanie pozbawiony finansowania z budżetu UE, zaś system odpisów z tytułu 1 proc. PIT będzie nadal dysfunkcyjny? Jakimi środkami finansowymi będą dysponowały organizacje pozarządowe i jakie funkcje będą wypełniały? Już dziś należy podjąć działania, które doprowadzą do powstania ram instytucjonalnych, koniecznych do zbudowania nowego mechanizmu tworzenia zaplecza finansowego trzeciego sektora. Jednocześnie warto zwrócić uwagę, że część społeczeństwa jest zorientowana na generowanie swoistej „społecznej stopy zwrotu”, a nie tylko na „finansową stopę zwrotu”, co sugeruje, że rynki finansowe umożliwią realizację inwestycji ważnych społecznie. Wymaga to jednak wzmocnienia wiarygodności emitentów finansujących inwestycje istotne społecznie oraz zabezpieczenie zaciągniętych zobowiązań. W tym celu konieczne wydaje się powołanie funduszu, który będzie gwarantować spłatę zaciągniętych zobowiązań przez NGO lub będzie udzielał gwarancji jednostkom samorządu terytorialnego, które podejmą się finansowania NGO przy pomocy pożyczek, ewentualnie chcących udzielić poręczenia lub gwarancji.

117

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Aby powołanie takich funduszy gwarancyjnych było możliwe, niezbędne wydaje się wskazanie źródeł zasilenia finansowego owych grantów. W tym celu należy podjąć działania legislacyjne zmieniające m.in. zasady dysponowania odpisami z tytułu 1 proc. PIT, zasądzania nawiązek przez sądy w Polsce, jak również reformę systemu redystrybucji pozyskiwanych dochodów publicznych z tytułu organizowania loterii publicznych. Organizacje pozarządowe często wskazują na jednostki samorządu terytorialnego jako instytucje mające za zadanie wspieranie – także finansowe – trzeciego sektora. Należy jednak zadać sobie kluczowe pytanie: czy JST będą zdolne i skłonne do silnego wspierania NGO? JST w bieżącej perspektywie finansowej UE z całą pewnością będą zaciągać zobowiązania finansowe w celu zabezpieczenia wkładów własnych w projektach współfinansowanych z UE. Zmaleje zatem ich zdolność oraz skłonność do finansowania NGO z wykorzystaniem takich instrumentów wsparcia finansowego, jak pożyczki, poręczenia i gwarancje. Można również założyć, że wyhamowany zostanie proces zlecania zadań publicznych organizacjom pozarządowym w trybie dotacji, ponieważ w sytuacji napięcia fiskalnego zwiększa się skłonność dysponentów środków publicznych do ich centralizacji. Sytuacja finansowa sektora NGO z dużym prawdopodobieństwem ulegnie pogorszeniu. Tradycyjne instrumenty wsparcia nie wystarczą do zapewnienia rozwoju, a nawet przetrwania w stabilnej kondycji sektora organizacji pozarządowych. Istnieje konieczność zabezpieczenia źródeł finansowania oraz wkomponowania w system finansowania NGO zwrotnych instrumentów wsparcia finansowego. Obecnie wykorzystywanie przez NGO zwrotnych instrumentów finansowych przybiera zwykle formę pożyczek pomostowych, uzyskiwanych od JST w celu zarządzania płynnością finansową projektów finansowanych z UE. Organizacje pozarządowe nie są aktywnym uczestnikiem rynku finansowego, co przede wszystkim wynika z ich niskiej wiarygodności, niemożności zabezpieczenia kredytu czy pożyczki oraz niestabilnego cashflow, niegwarantującego spłaty zobowiązań w terminie. Należy więc dokonać takich zmian instytucjonalnych, które pozwolą sektorowi finansowemu na traktowanie NGO jako wiarygodnych partnerów. Takie działania powinny być szybkie, kompleksowe oraz neutralne z punktu widzenia budżetu państwa. Takim rozwiązaniem może być powołanie Funduszu NGO. Proponowane rozwiązanie

Powyższe przesłanki wskazują na konieczność powołania organizacji, funduszu, w którym gromadzone systematycznie środki będą służyć rozwojowi sektora NGO w Polsce – Funduszu NGO, finansującego przy pomocy różnych instrumentów cele istotne społecznie. W polskim systemie funkcjonuje już „przetarta ścieżka” pozwalająca na wykorzystanie konstrukcji prawno-organizacyjnej do utworzenia takiego funduszu celowego (np. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej). Organizacje pozarządowe ubiegające się o dofinansowanie mogłyby składać do utworzonego Funduszu wnioski o wsparcie finansowe w postaci: 1. Oprocentowanych pożyczek udzielanych bezpośrednio NGO – po zrealizowaniu celu publicznego o istotnej skali część pożyczek mogłaby być umorzona. Podobną procedurę stosuje się w przypadku pożyczek udzielanych przez NFOŚiGW samorządom, tak więc instytucja prawna umożliwiająca takie rozwiązanie już istnieje i można się na niej wzorować. 118

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

2. Gwarancji dla JST chcących udzielić poręczeń organizacjom trzeciego sektora, korzystającym z pożyczek i kredytów bankowych, na realizację zadań publicznych (swoista gwarancja na gwarancję). Dzięki temu mechanizmowi JST będą w stanie ustanawiać zabezpieczenia w formie gwarancji i poręczeń bez narażania swoich budżetów na ewentualne konsekwencje niespłacenia zobowiązań przez NGO. Jest to o tyle istotne, że JST mają obowiązek wspierania organizacji pozarządowych, ale niepokojący stan finansów większości jednostek samorządu terytorialnego sprawia, że będą one unikać zabezpieczania zobowiązań podmiotom niepowiązanym własnościowo – zatem fundusz może udrożnić ten kanał wsparcia finansowego NGO. 3. Dotacji, w tym: • dopłaty do oprocentowania kredytów bankowych, • częściowych spłat kapitału kredytów bankowych, • dopłaty do oprocentowania lub ceny wykupu obligacji. Proponowany Fundusz mógłby się stać swego rodzaju „wehikułem inwestycji społecznych”, którego istotą byłoby również inwestowanie zgromadzonych środków w formie dotacji na realizację inwestycji użytecznych społecznie o podwyższonym ryzyku, ponieważ przynajmniej część z nich będzie miała charakter innowacyjny, a tym samym będą się wiązać z wyższym ryzykiem. Sugerujemy również, aby Fundusz ten działał jako „fundusz funduszy”, co oznacza, że środki gromadzone przez niego powinny być dystrybuowane do regionalnych i lokalnych funduszy, które będą zajmować się redystrybucją powierzonych środków finansowych. Dopuszczalna jest również możliwość bezpośredniego wsparcia NGO przez fundusz centralny. Pośrednim beneficjentem Funduszu NGO powinny stać się jednostki samorządu terytorialnego, które w tym funduszu mogłyby zabezpieczyć pożyczki lub poręczenia i gwarancje świadczone na rzecz NGO. Dzięki temu wzrosłaby skłonność JST do udzielania zwrotnego finansowania organizacjom pozarządowym bez negatywnego oddziaływania na indywidualny wskaźnik zadłużenia JST. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Aby propozycja powołania Funduszu była realna, należy założyć, że administracja centralna będzie skłonna zastosować proponowane rozwiązania, jeśli nie będą one negatywnie wpływać na stan i strukturę finansów publicznych. Tak więc z racji zapewnienia konieczności utrzymania dyscypliny finansów publicznych należy podjąć trud poszukiwania środków finansowych poza budżetem państwa. Z tego względu organizacje pozarządowe powinny już dziś podjąć kroki zmierzające do zapewnienia adekwatnych środków finansowych na powołanie i funkcjonowanie Funduszu NGO. Nie ma w zasadzie innej możliwości niż przyjęcie „odkładania” obecnych środków finansowych będących w dyspozycji trzeciego sektora, tak aby w perspektywie 5-7 lat udało się zgromadzić pewną rezerwę finansową wystarczającą na zbudowanie nowego elementu finansowego wsparcia NGO w Polsce. Jedną z propozycji jest wpłacanie przez NGO corocznej „składki” na rzecz Funduszu, np. 10% jednoznacznie zdefiniowanych przychodów tych organizacji. To rozwiązanie jest kontrowersyjne i z pewnością może wywołać sprzeciw organizacji 119

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

pozarządowych. Gdyby jednak w ten mechanizm został włączony komponent finansowy w postaci współfinansowania Funduszu ze środków publicznych w wysokości nie mniejszej niż wpłacone składki ze strony NGO, to wówczas mielibyśmy do czynienia ze swoistą dźwignią finansową, co przyczyniłoby się do rozwoju trzeciego sektora w Polsce. Konieczne będzie również takie wsparcie administracji centralnej, które umożliwi gromadzenie środków z różnych źródeł. Chodzi m.in. o przekazywanie nawiązek zasądzanych przez sądy na rzecz Funduszu, pozyskiwanie części nadwyżki finansowej generowanej przez Totalizator Sportowy, uzyskiwanie wpływów z tytułu transferu części środków pochodzących z odpisu z 1 proc. PIT (choć to rozwiązanie budzi sporo kontrowersji wśród NGO)17. Mimo głosów krytycznych w stosunku do propozycji zasilania Funduszu środkami z odpisu podatkowego, należy jednak wskazać, że możliwość jego zasilania pośrednio ze środków z odpisu z 1 proc. została wprowadzona do polskiego prawa w drodze ustawy z 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o fundacjach (Dz.U. z 2015 r., poz. 1339). Wprowadzony art. 27b u.d.p.p.w., który wejdzie w życie 9 listopada 2015 r., zakłada zwrot przez podmioty posiadające status organizacji pożytku publicznego środków pozyskanych z 1 proc. wydatkowanych w sposób niezgodny z ustawą na wyodrębniony Fundusz Wspierania Organizacji Pozarządowych. Zwracamy również uwagę na fakt, że trzeci sektor mógłby być dofinansowany znacznymi kwotami, gdyby udało się „ucywilizować” kwestię prowadzenia gier hazardowych w Polsce. Oczywiście wykracza to znacząco poza ramy tego opracowania, lecz zwracamy jedynie uwagę, że w wielu rozwiniętych krajach europejskich taki system dofinansowania trzeciego sektora się sprawdza. Warto podkreślić również kwestię bezpieczeństwa zgromadzonych w Funduszu środków finansowych. Z tego powodu należy silnie ograniczyć możliwości inwestycyjne zarządzających Funduszem – w zasadzie tylko do lokat bankowych i zakupu obligacji państwowych o ratingu na poziomie inwestycyjnym. Dochody generowane przez te bezpieczne inwestycje będą stanowiły dodatkowe źródło finansowania Funduszu. Największy wpływ na zarządzanie Funduszem powinno mieć środowisko NGO – z jednej strony, aby nie uzależniać go od administracji publicznej, a drugiej strony, aby przedstawiciele trzeciego sektora brali na siebie również odpowiedzialność finansową. Fundusz winien być gromadzony w wiarygodnej instytucji finansowej np. w Banku Gospodarstwa Krajowego, tak by wykorzystać istniejącą infrastrukturę finansową i techniczną w celu zmniejszenia kosztów transakcyjnych.

17 Propozycji tej nie popiera Partner projektu „Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych”, tj. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej (FRDL).

120

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Propozycja powołania Funduszu NGO wplata się w propozycję budowy nowych ram finansowania trzeciego sektora. W opinii autorów opracowania istnieje konieczność ukierunkowania sektora na korzystanie ze zwrotnych źródeł finansowania. Większość organizacji pozarządowych w Polsce nie posiada jednak majątku ani stabilnych źródeł finansowania, by stać się wiarygodnym partnerem instytucji finansowych. Z tego względu wskazany fundusz celowy stałby się ważnym podmiotem finansującym działania istotne społecznie, realizowane przez trzeci sektor oraz pełniłby rolę zabezpieczyciela zobowiązań zaciąganych przez NGO.

Nowa formuła 1 proc. Przesłanki proponowanego rozwiązania

Zgodnie z założeniami mechanizm przekazania 1 proc. odpisu od podatku ma wspierać aktywność organizacji pozarządowych posiadających status organizacji pożytku publicznego. Daje on możliwość podatnikom podatku dochodowego od osób fizycznych udzielenia bezpośredniego wsparcia wybranej przez podatnika organizacji pożytku publicznego. Środki z dokonanego odpisu nie obciążają przy tym samego podatnika, lecz pomniejszają kwotę należnego podatku. Według ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. 2012, poz. 361 z późn. zm.) od 1 stycznia 2014 r. podatnicy podatku dochodowego od osób fizycznych mogą w zeznaniu rocznym pomniejszyć należny podatek o kwotę przekazaną na rzecz organizacji pożytku publicznego (OPP), jednak nie więcej niż do wysokości 1 proc. należnego podatku. Od 2007 r. poszerzono grupę podatników, którzy mogą wspierać OPP 1 proc. należnego podatku dochodowego o podatników opodatkowanych według stawki 19 proc. z pozarolniczej działalności gospodarczej lub działów specjalnych produkcji rolnej oraz podatników opodatkowanych według stawki 19 proc. z odpłatnego zbycia papierów wartościowych lub pochodnych instrumentów finansowych. W 2006 r. wprowadzono zmianę w funkcjonowaniu mechanizmu jednoprocentowego, polegającą na zastąpieniu wpłat podatnika na konto wybranej organizacji pożytku publicznego deklaracją woli przekazania odpisu podatkowego na rzecz wskazanej w formularzu PIT organizacji pozarządowej, podając w tym celu nazwę OPP i jej numer KRS. Podatnik może również wskazać cel szczegółowy odpisu. W wyniku dokonanej zmiany podatnik nie musi sam dokonywać wpłaty na rachunek wybranej OPP. Przelewu środków finansowych dokonują Urzędy Skarbowe zgodnie z dyspozycją podatnika. Otrzymane przez organizację pożytku publicznego środki finansowe pochodzące z 1 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych mogą być wykorzystane wyłącznie na prowadzenie działalności pożytku publicznego. Minister właściwy ds. finansów publicznych zamieszcza w terminie do dnia 30 września każdego roku, na stronie internetowej urzędu obsługującego ministra, wykaz uprawnionych 121

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

organizacji pożytku publicznego, zawierający: nazwę i numer wpisu organizacji pożytku publicznego do Krajowego Rejestru Sądowego oraz wysokość środków otrzymanych przez tę organizację, pochodzących z 1 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych za rok poprzedzający. Wprowadzenie w 2003 r. do polskiego prawodawstwa możliwości otrzymywania przez organizacje pożytku publicznego 1 proc. podatku miał na celu zmianę struktury finasowania organizacji pozarządowych, zwiększając ich potencjał finansowy, a przez to zakres realizowanych zadań. Ten swoisty „budżet partycypacyjny” miał zasilić znane podatnikom lokalne organizacje społeczne, które z różnych powodów nie mogły pozyskać finasowania z innych źródeł. Wyniki badań dowodzą, że zdecydowana większość społeczeństwa jest świadoma możliwości dokonywania odpisu 1 proc., zaś liczba osób korzystających z tej możliwości ma tendencję wzrostową, jednak wiedza o działalności organizacji pozarządowych, na rzecz których dokonywany jest odpis pozostaje stosunkowo niewielka [OBOP 2012]. Dane Ministerstwa Finansów za 2014 r. wskazują, że z 506 mln zł przekazanych w 2014 r. przez 56 proc. podatników ponad połowa środków trafiła do zaledwie kilkudziesięciu z zarejestrowanych ponad 8 tys. uprawnionych organizacji non profit. Oznacza to, że mechanizm jednego procenta buduje pozycję przede wszystkim największych organizacji pozarządowych, w niewielkim natomiast stopniu wzmacnia lokalne organizacje, działające na rzecz społeczności lokalnych i ich mieszkańców. Wśród beneficjentów 1 proc. ważną grupę stanowią organizacje prowadzące zbiórkę na utworzone w tym celu subkonta, zatem przekazywane środki nie zasilają organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego, a oznaczone osoby. Kolejną grupę beneficjentów 1 proc. stanowią fundacje korporacyjne, dla których wpływy z odpisów podatkowych są znacznym źródłem dochodów. Dotyczy to zwłaszcza fundacji powołanych przez koncerny medialne mające możliwość prowadzenia kampanii reklamowych na preferencyjnych warunkach. Stosunkowo niewielki udział w dochodach z 1 proc., wbrew pierwotnym założeniom, mają lokalne OPP, do których przede wszystkim jest adresowany omawiany mechanizm. Proponowane rozwiązanie

W ramach zidentyfikowanego problemu ograniczonego dostępu lokalnych organizacji pożytku publicznego do środków pochodzących z 1 proc., podzielając ustalenia dokonane przez NIK dotyczące zasad dysponowania środkami pozyskanymi z odpisu z 1 proc. (NIK 2013, s. 12 i nast.), proponujemy rozwiązania wymagające zmian legislacyjnych, których celem winno być: 1. Przeciwdziałanie monopolizacji procesu pozyskiwania 1 proc. przez duże organizacje pozarządowe. 2. Wykluczenie możliwości pozyskiwania środków z 1 proc. dedykowanych oznaczonemu odbiorcy za pośrednictwem subkont. 122

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

3. Zmiana zasad przeznaczenia kwoty 1 proc. dysponowanej przez podatnika poprzez jej podział pomiędzy wskazaną organizację pozarządową posiadającą status OPP a fundusz społeczny przeznaczony na finasowanie trzeciego sektora18. W ramach zakreślonych wyżej celów modyfikacji instytucji 1 proc. proponowane zmiany obowiązujących przepisów prawa winny obejmować: • określenie zasad dysponowania pozyskanymi z odpisu z 1 proc. środkami w zakresie finansowania kosztów administracyjnych organizacji i kosztów kampanii informacyjno-promocyjnych, poprzez znaczne ograniczenie (np. do 5 proc. pozyskanych środków) lub wykluczenie możliwości ich pokrywania z dochodów organizacji pochodzących z odpisu podatkowego19, • wykluczenie możliwości dokonywania odpisów od podatku dedykowanych oznaczonym adresatom na wyodrębnione w tym celu subkonta, • dopuszczenie możliwości przekazywania przez podatnika odpisu podatkowego na rzecz wybranej organizacji pożytku publicznego lub Fundusz Wspierania Organizacji Pożytku Publicznego, o którym mowa w art. 27, ust. 2b znowelizowanej ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, obowiązującej od 9 listopada 2015 r. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Dokonywane oceny stosowania mechanizmu 1 proc. wskazują na szereg problemów i patologii rodzących się na tym tle. Jak już wskazaliśmy, jednym z największych beneficjentów 1 proc. są organizacje pozarządowe prowadzące zbiórkę pieniędzy dla wskazanych osób na wyodrębnionych w tym celu subkontach. W dyskusji o stosowaniu instrumentu 1 proc. podnosi się, że takie przekazywanie środków z 1 proc. (na prywatne subkonta) pozostaje w sprzeczności z ideą działalności pożytku publicznego, zgodnie z którą o przeznaczeniu posiadanych środków powinny decydować powołane w tym celu organizacje pozarządowe. Wynikiem tej praktyki jest również ograniczenie w dostępie do środków pochodzących z odpisu z 1 proc. znacznej grupy potrzebujących, którzy nie mają możliwości gromadzenia środków w ramach kont indywidulanych, a ich sytuacja osobista uprawnia ich do objęcia wsparciem organizacji pozarządowych. Powyższa praktyka budzi zastrzeżenia zarówno z punktu widzenia efektywności gospodarowania środkami pieniężnymi z uwagi na pomniejszanie puli środków na działania społeczne adresowane do nieoznaczonego odbiorcy, jak i realizacji podstawowego celu przywileju, jakim jest wspieranie samej organizacji a nie pojedynczych działań przez nią realizowanych. Na gruncie przedstawionej praktyki można zaobserwować również kontrowersyjny mechanizm pobierania opłat przez organizacje posiadające status OPP za pośrednictwo w zbieraniu odpisów z 1 proc., który wypacza istotę tego instrumentu.

18 Uwaga jak w przypisie 17. 19 FRDL zgadza się z propozycją określenia zasad dysponowania środkami z 1 proc., ale nie z konkretnym rozwiązaniem zaproponowanym w tym punkcie.

123

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Szeroki sprzeciw budzi powszechna praktyka uzyskiwania statusu OPP przez fundacje korporacyjne oraz prowadzone przez nie na szeroką skalę jednoprocentowe kampanie społeczne. W założeniu fundacje te, zgodnie z duchem społecznej odpowiedzialności biznesu, powinny prowadzić działalność w oparciu o środki przekazane przez fundatorów (korporacje prywatne). W praktyce fundacje korporacyjne budują wizerunki swoich fundatorów, wykorzystując w tym celu środki podatników. W ramach tej praktyki powszechną krytykę budzi fakt przeznaczania znacznych kwot na prowadzenie kampanii 1 proc., uniemożliwiając ich wykorzystanie na realizację działań na rzecz potrzebujących. Brak normatywnej regulacji zasad finasowania kosztów administracyjnych organizacji pożytku publicznego i kosztów kampanii informacyjno-promocyjnych przez nie prowadzonych został zakwestionowany także przez Najwyższą Izbę Kontroli w informacji pokontrolnej na temat sprawowania przez ministra właściwego ds. zabezpieczenia społecznego nadzoru nad korzystaniem przez organizacje pożytku publicznego z jednoprocentowego odpisu od podatku dochodowego od osób prawnych (KPS-4114-002-00/2013). Projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz niektórych innych ustaw (Sejm RP VII kadencji, Nr druku 3386) jest częściowo zbieżny z postulowanymi kierunkami reformy instytucji 1 proc. Dostrzegając patologie wynikłe na tle stosowania odpisu podatkowego na rzecz organizacji pozarządowych, w projekcie ustawy proponuje się rozwiązania zmierzające do zwiększenia transparentności akcji pozyskiwania 1 proc. poprzez obowiązek wskazania źródeł finansowania działań promocyjnych 1 proc. na rzecz organizacji, zakaz prowadzenia zbiórki na rzecz podmiotów niewpisanych do rejestru organizacji posiadających status OPP, a także zakaz zawierania w programach do sporządzania rocznych zeznań podatkowych z góry wskazanego rachunku bankowego jednej organizacji. Praktyka stosowania mechanizmu 1 proc. pokazuje jednoznacznie, że założone cele tej instytucji nie zostały zrealizowane, a środki z tego źródła w niewielkim stopniu zasilają lokalne organizacje społeczne. W ramach modyfikacji omawianego mechanizmu, obok ograniczenia monopolizacji procesu pozyskiwania 1 proc. przez duże organizacje pozarządowe oraz wykluczenia możliwości pozyskiwania środków z 1 proc. dedykowanych oznaczonemu odbiorcy za pośrednictwem subkont, niezbędne wydaje się stworzenie odrębnego funduszu społecznego (np. funduszu wspierania organizacji pożytku publicznego), z którego będą finansowane działania organizacji pozarządowych realizujące cele społeczne głównie na poziomie lokalnym (szerzej w podrozdziale o Funduszu NGO). Jednym ze źródeł zasilających projektowany Fundusz mogłyby być środki podchodzące z odpisu 1 proc.

Instrumenty finansowania zwrotnego Przesłanki proponowanego rozwiązania

Dominującymi sposobami finansowania rozwoju i działalności organizacji pozarządowych w Polsce są obecnie dotacje i granty. Taka struktura finansowania, oprócz oczywistych korzyści, rodzi także szereg problemów. Na przestrzeni ostatnich lat wyraźnie uwidoczniło 124

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

się postępujące uzależnienie organizacji trzeciego sektora od kolejnych programów dotacyjnych. NGO skoncentrowały się na konkurowaniu między sobą o dostęp do bezzwrotnego finansowania, bez gwarancji, że ich dobry i uzasadniony pomysł uzyska akceptację instytucji finansującej. Powoduje to odrzucenie części dobrych pomysłów nie ze względu na ich słabą jakość, ale z uwagi na przekazanie środków na przedsięwzięcia jeszcze lepsze. Dlatego jako remedium proponujemy zwrotne instrumenty finansowania organizacji pozarządowych, które wymagają zaprojektowania efektywnego przedsięwzięcia, a nie konkurowania z innymi organizacjami. Kolejny istotny problem to wysoce nieelastyczny system zasad realizacji i rozliczania środków dotacyjnych. Wpisanie organizacji w sztywne ramy wyznaczone przez procedury programów dotacyjnych w dużym stopniu odbiera NGO możliwość modyfikacji własnego pomysłu, co z kolei jest konieczne z uwagi na zmiany otoczenia lub wnioski płynące z samego procesu wdrażania. Znowu dobrym rozwiązaniem może okazać się zastosowanie instrumentów zwrotnych, które kładą zdecydowany nacisk na elastyczność i szybkość wykorzystania środków pod warunkiem terminowej obsługi zobowiązania. Największym chyba problemem całego środowiska organizacji pozarządowych w Polsce jest swoista zmienność dostępu do finansowania. W okresach kilkuletnich występuje wyraźna kumulacja programów skierowanych do trzeciego sektora. Powoduje to, że wiele organizacji realizuje jednocześnie po kilka projektów, co znowu skutkuje koniecznością znacznego rozrostu ich struktur administracyjnych. Kiedy system finansowania wchodzi w fazę wygaszania programów dotacyjnych, brak nowych środków zmusza wiele organizacji do redukcji swoich kadr lub wręcz zawieszenia części działalności. Wprowadzenie i popularyzacja zwrotnych źródeł finansowania pozwoli zaradzić temu zjawisku dzięki stałemu zasilaniu puli środków poprzez dokonywane spłaty. Zastosowanie zwrotnych instrumentów finansowych jest szczególnie uzasadnione w przypadku przedsiębiorstw społecznych i organizacji pozarządowych prowadzących działalność gospodarczą. Generowane przychody mogą zostać przeznaczone na pokrycie spłat i ewentualnych kosztów finansowania. Jednak także NGO, które prowadzą jedynie działalność nieodpłatną mogą posłużyć się tymi instrumentami. Źródłem środków gwarantujących spłatę mogą być w ich przypadku np. darowizny lub zbiórki publiczne, pod warunkiem, że nie są obwarowane przez darczyńców co do ich innego przeznaczenia. Proponowane rozwiązanie Fundusz pożyczkowy

Najbardziej klasycznym instrumentem finansowania zwrotnego dla NGO są pożyczki udzielane przez fundusze pożyczkowe. Możliwe jest zastosowanie różnych form wynagrodzenia dla funduszu z tytułu udzielonego finansowania. Istnieje jednak wiele możliwych konfiguracji w tym zakresie, które nie były dotychczas szerzej testowane i wprowadzane. Podstawowa metoda to naliczenie odsetek w oparciu o z góry ustalone warunki. Oprocentowanie może jednak przybierać także formę preferencyjną, w zależności od spełnienia przez NGO pożądanych warunków bądź wypracowania „miękkich” lub „twardych” efektów w ramach finansowanego przedsięwzięcia. Rozwiązanie to można zastosować w oparciu o deklarowane efekty finansowanego przedsięwzięcia lub na pod125

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

stawie końcowych efektów projektu. Tym niemniej niezbędna jest weryfikacja stopnia spełnienia warunku obniżenia kosztu finansowania, jednak powoduje to konieczność pomiaru efektów, co może być trudne lub dyskusyjne, szczególnie w odniesieniu do trudno mierzalnych efektów „miękkich”. Z uwagi na relatywnie wysokie koszty funkcjonowania, tworzenie funduszu pożyczkowego wydaje się uzasadnione na szczeblu kraju lub co najmniej województwa. W oparciu o dotychczasowe polskie doświadczenia, można stwierdzić, że kapitał, jakim powinien dysponować fundusz pożyczkowy nie może być niższy niż 5 mln zł w skali województwa. Zupełnie nowym i alternatywnym rozwiązaniem, które może zostać wprowadzone bez konieczności głębokich zmian prawnych, jest włączenie istniejących już funduszy pożyczkowych do systemu finansowania NGO. Wiele funduszy prowadzi swoją działalność od ponad dekady i zdążyło wypracować pokaźne kapitały własne, których przeznaczenie nie jest mocno obwarowane. Dla udostępnienia tych zasobów organizacjom pozarządowym konieczne byłyby uchwały władz samych funduszy lub – w niektórych przypadkach – zgoda udziałowców, którymi najczęściej są podmioty publiczne szczebla regionalnego i lokalnego. Nie istnieje natomiast potrzeba zmian na poziomie ustawy. Włączenie działającej sieci funduszy pożyczkowych do systemu finansowania NGO pozwoli wykorzystać istniejące struktury administracyjne oraz podnieść efektywność zgromadzonych przez nie kapitałów publicznych. Fundusz poręczeniowy

Instytucje poręczeniowe stanowią mechanizm wspomagający w stosunku do innych instrumentów finansowania – zarówno dotacyjnych, jak i zwrotnych. Wiele podmiotów trzeciego sektora nie dysponuje wystarczającym majątkiem oraz nie może pochwalić się wynikami finansowymi gwarantującymi wysokie przyszłe przychody, dlatego też zapewnienie zabezpieczenia dla zaciąganych zobowiązań stanowi istotną barierę na drodze do zdobycia niezbędnego finansowania. NGO często próbują korzystać z gwarancji udzielanych przez jednostki samorządu terytorialnego jako formy zabezpieczenia. Jednak z uwagi na fakt, że udzielenie poręczenia lub gwarancji powoduje zwiększenie indywidualnego wskaźnika zadłużenia samorządy ograniczają tę formę wsparcia. W przypadku małych organizacji często spotykaną metodą jest ustanowienie zabezpieczenia na osobistym majątku członów lub władz organizacji. Istnieje niewiele podmiotów powołanych do wspierania NGO przez udzielanie im gwarancji. Z pewnością jest nim Małopolski Fundusz Ekonomii Społecznej (MFES), który udziela poręczeń stowarzyszeniom, fundacjom i przedsiębiorstwom społecznym. Dla udrożnienia systemu poręczeń dla NGO, podobnie jak w systemie pożyczek, racjonalne wydaje się innowacyjne wykorzystanie istniejącej sieci funduszy poręczeniowych. Działania tych instytucji nakierowane są obecnie na sektor MSP, jednak znaczna część ich kapitałów nie jest już sztywno przypisana do tej grupy odbiorców. Udostępnienie tych zasobów organizacjom pozarządowym, zwłaszcza tym, które nie figurują w rejestrze przedsiębiorstw, dla przeważającej części instytucji gwarancyjnych 126

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

oznaczałoby konieczność podjęcia uchwał władz funduszy lub decyzji ich udziałowców. Są nimi najczęściej podmioty publiczne szczebla regionalnego i lokalnego oraz Bank Gospodarstwa Krajowego. Nie istnieje natomiast potrzeba zmian regulacji na poziomie ustawy. Powierzenie środków

Nowatorskim rozwiązaniem może być narzędzie oparte na powierzeniu środków w zarządzanie, przy jednoczesnym zdefiniowaniu ich przeznaczenia i warunków brzegowych. Stroną udzielającą kapitału mogą być bowiem zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne. Ze względu na trudności formalne i praktyczne wielu dysponentów środków nie może lub nie chce przekazywać ich na własność organizacji oferującej zwrotne finansowanie dla NGO. Dlatego rozwiązaniem kompromisowym, a neutralnym z punktu widzenia korzystających z niego organizacji pozarządowych, jest stałe lub czasowe powierzenie środków w zarządzanie. Do podmiotów publicznych mogących potencjalnie pełnić rolę dawców kapitału zaliczają się jednostki samorządu, zwłaszcza województw oraz podmioty centralne, w tym fundusze celowe i agencje. Z uwagi na problematyczność budżetowania w horyzoncie dłuższym niż rok, można zastosować mechanizm rolowania, opierający się na corocznym udostępnianiu kapitału. Technicznie, powierzenie środków może przybierać różne formy, oparte o normy prawa cywilnego, jak i o prawo papierów wartościowych. W przypadku podmiotów prywatnych najbardziej odpowiednie do udziału w tym mechanizmie wydają się fundacje korporacyjne oraz duże podmioty gospodarcze, kluczowe dla danego regionu lub społeczności – takie jak spółki wydobywcze na terenach eksploatacji złóż lub koncerny hutnicze w zagłębiach metalurgicznych. Koncepcja tego narzędzia opiera się na istnieniu wyspecjalizowanej instytucji zarządzającej, której rolą jest administrowanie powierzonymi środkami. Wykorzystanie tego mechanizmu umożliwia budowanie struktur finansowych o różnym przeznaczeniu, ale wspólnym centrum obsługi. Dzięki temu koszty udzielania pożyczek pozostają na akceptowalnym dla trzeciego sektora poziomie. Jednocześnie dawcy kapitału, którzy pragną osiągnąć efekty społeczne poprzez wsparcie NGO nie muszą posiadać zdolności do zarządzania funduszem pożyczkowym. Podmioty te mogą natomiast stale czerpać korzyści o charakterze promocyjnym i wizerunkowym. Wykorzystanie narzędzia powierzenia środków pozwala także na łączenie środków prywatnych z publicznymi. Pożyczki społecznościowe dla NGO

Mechanizm wykorzystujący pożyczki społecznościowe nie był wykorzystywany do bieżącego finansowania potrzeb NGO. Zbudowanie platformy pośrednictwa finansowego w formacie B-2-NGO (business-to-NGO), w którym wyspecjalizowana instytucja finansowa (fundusz) pełni rolę pośrednika, umożliwi dostęp do kapitału należącego do inwestora (przedsiębiorstw, osób prawnych, ale potencjalnie także osób fizycznych) organizacjom pozarządowym zgłaszającym swoje zapotrzebowanie. Istnieje także możliwość modyfikacji opisanego mechanizmu z wykorzystaniem reguł podobnych do crowdfundingu. Zastosowanie tej zmienionej metody miałoby miejsce 127

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

w przypadku finansowania organizacji pozarządowych działających lokalnie, którym pożyczek udzielaliby członkowie społeczności, na rzecz której NGO działa. Istnieje wiele konfiguracji i warunków takiego finansowania, uwzględniających opcjonalnie np. jedynie częściowy zwrot środków lub rezygnację z odsetek, jeżeli pożyczkodawca (osoba fizyczna) pozytywnie ocenia efekty działania NGO. Wprowadzenie opisanych instrumentów pozwoli na stworzenie stałego, a nie akcyjnego czy okresowego, mechanizmu finansowania przedsięwzięć podejmowanych przez NGO. W przypadku wszystkich czterech narzędzi nowością byłoby nadanie im charakteru stałego, niezależnego od kolejnych tur finansowania krajowego lub wspólnotowego. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Rozszerzenie dwóch pierwszych opisanych instrumentów lub wprowadzenie dwóch kolejnych, pozwoliłoby zmniejszyć postępujące uzależnienie organizacji trzeciego sektora od kolejnych programów dotacyjnych. Efektem byłoby ograniczenie wewnętrznej konkurencji NGO o dostęp do bezzwrotnego finansowania. Zwrotne instrumenty pozwolą uczynić proces realizacji zaplanowanego przedsięwzięcia bardziej elastycznym, umożliwią NGO modyfikację własnego pomysłu, wynikającą ze zmian otoczenia lub wniosków płynących z samego procesu wdrażania. Wprowadzenie i popularyzacja zwrotnych źródeł finansowania pozwoli zaradzić zjawisku okresowej niedostępności finasowania. Dzięki stałemu zasilaniu puli środków poprzez dokonywane spłaty, ich zasoby będą na bieżąco odnawiane.

Klauzule społeczne Przesłanki proponowanego rozwiązania

Określenie „zamówienia publiczne” odnosi się do wszelkich odpłatnych umów pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, które dotyczą zakupu usług, produktów (dostaw) lub robót budowlanych. Kwestie związane z zasadami, trybem i procedurami wyboru wykonawcy oraz zawarcia umowy regulowane są w Polsce przez ustawę z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. 2013, poz. 907, z późn. zm.). Zawarta w ww. ustawie definicja zamówień publicznych nie odnosi się do tożsamości beneficjentów dostaw, usług lub robót budowlanych. Ponadto, definicja zamówienia publicznego nie jest związana z pochodzeniem środków zamawiającego z określonych źródeł. Oznacza to, że zamówienie publiczne nie jest związane wyłącznie z wydatkowaniem środków publicznych. Do uznania umowy za zamówienie publiczne wystarczające jest zatem, aby umowa miała charakter odpłatny i została zawarta w formie pisemnej, nawet jeżeli jest to umowa na rzecz osoby trzeciej. Mając na względzie definicję zamówienia publicznego, można stwierdzić, że jest nim umowa zawierana pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, w wykonaniu której korzyść majątkową otrzymują zarówno zamawiający – w postaci usługi, dostawy lub roboty budowlanej, które zostały wykonane na jego rzecz oraz w celu zaspokojenia potrzeb związanych z jego funkcjonowaniem lub realizacją przypisanych

128

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

mu zadań, jak i wykonawca – w postaci zapłaty lub w innej postaci, niekonieczne pieniężnej, której wartość może zostać przedstawiona w pieniądzu. Obowiązek stosowania przepisów u.p.z.p. dotyczy wszystkich jednostek należących do sektora finansów publicznych oraz państwowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Wyżej wskazane podmioty zobowiązane są do stosowania u.p.z.p. bezwarunkowo od progu równowartości w złotych polskich kwoty 30 tys. euro. Przez tzw. klauzule społeczne w zamówieniach publicznych rozumie się rozwiązania prawne dające instytucji zamawiającej możliwość uwzględnienia w warunkach realizacji zamówienia dodatkowych celów społecznych. Stosowanie takich rozwiązań jest możliwe na podstawie unijnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, które zostały przyjęte w 2004 r.20. Klauzule dotyczą etapu wykonania zamówienia i muszą mieć związek z przedmiotem zamówienia. Mogą też dotyczyć specyfikacji technicznej, kryteriów wyboru lub kryteriów udzielania zamówienia. W ramach nowelizacji ustawy Prawo zamówień publicznych w 2009 r. wprowadzono trzy nowe formuły prawne, które pozwalają zamawiającemu na zastosowanie tzw. klauzul społecznych. Są to: 1. Klauzula zastrzeżona (art. 22 ust. 2 u.p.z.p.) – daje możliwość ograniczenia grona uprawnionego do przystąpienia do postępowania przetargowego do tych podmiotów, które w ponad 50 proc. zatrudniają osoby niepełnosprawne. Jest to rozwiązanie wynikające w sposób bezpośredni z dyrektyw unijnych, mające na celu zwiększenie szans dostępu do udziału w postępowaniach przetargowych podmiotom zatrudniającym osoby niepełnosprawne i prowadzącym dla nich rehabilitację społeczną i zawodową. Funkcje społeczne realizowane przez tego typu podmioty bardzo często powodują obniżenie poziomu ich konkurencyjności na rynku (m.in. z powodu częstego zjawiska mniejszej efektywności pracy osób niepełnosprawnych). W tej sytuacji stosowanie przez zamawiającego klauzuli zastrzeżonej stwarza warunki poprawiające dostęp tego typu podmiotów do udziału w postępowaniu przetargowym. 2. Klauzula zatrudnieniowa (art. 29 ust. 4 u.p.z.p.) – pozwala zamawiającemu określić w opisie przedmiotu zamówienia wymagania związane z realizacją zamówienia doty20 Podstawą dla aktualnie obowiązującej w Polsce ustawy Prawo zamówień publicznych są: Dyrektywa 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. koordynująca procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 134 z 30 kwietnia 2004 r.) i Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. dotycząca koordynacji procedur przetargów publicznych na roboty budowlane, dostawy oraz usługi (Dz.U. L 134 z 30 kwietnia 2004 r.). W pierwszym kwartale 2014 r. ww. dyrektywy zostały uchylone i zastąpione Dyrektywą 2014/24/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych (Dz.U. L 94 z 28 marca 2014 r.) oraz Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz.U. L 94 z 28 marca 2014 r.). Trzecim ważnym dokumentem jest Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. L 94 z 28 marca 2014 r.). Polska ma czas na wdrożenie nowych dyrektyw do kwietnia 2016 r. – w Urzędzie Zamówień Publicznych trwają prace nad nową ustawą Prawo zamówień publicznych.

129

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

czące zatrudnienia osób bezrobotnych lub młodocianych w celu przygotowania zawodowego, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; niepełnosprawnych, o których mowa w przepisach o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a także innych, o których mowa w przepisach o zatrudnieniu socjalnym (m.in. osoby bezdomne, uzależnione od alkoholu, narkotyków, chorzy psychicznie, byli więźniowie, uchodźcy). Formuła ta stwarza możliwości zatrudniania osób o utrudnionym dostępie do rynku pracy oraz ich reintegracji społecznej i zawodowej poprzez zatrudnienie. Do zamawiającego należy decyzja o liczbie osób i ich przynależności do wskazanych powyżej kategorii. 3. Klauzula propracownicza (art. 29 ust. 4 u.p.z.p.) – pozwala wymagać od wykonawcy utworzenia funduszu szkoleniowego wspierającego w kosztach kształcenia ustawicznego pracowników i pracodawców – w wysokości nie mniej niż 1 proc. funduszu płac (bądź zwiększenia do wysokości 1 proc. funduszu płac już istniejącego funduszu szkoleniowego). Niestety, klauzula ta stała się bezprzedmiotowa w lipcu 2014 r., kiedy to za sprawą nowelizacji ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zniesiona została możliwość tworzenia przez pracodawcę funduszu szkoleniowego21. Regulacja miała na celu podnoszenie potencjału kompetencyjnego i kwalifikacyjnego pracowników. W ustawie Prawo zamówień publicznych od 2014 r. znajdują się także inne rozwiązania posiadające istotne walory społeczne: 1. Zatrudnienie na podstawie umowy o pracę przez wykonawcę lub podwykonawcę osób wykonujących czynności w trakcie realizacji zamówienia na roboty budowlane lub usługi, jeżeli jest to uzasadnione przedmiotem lub charakterem tych czynności (art. 29 ust. 4, pkt 4 u.p.z.p.). Zapis ten dotyczy możliwości określenia przez zamawiającego w opisie przedmiotu zamówienia wymagania związanego z realizacją zamówienia, lecz w przeciwieństwie do klauzul społecznych zamawiający może narzucić wykonawcy obowiązek zatrudnienia na umowę o pracę tylko po spełnieniu określonych warunków, czyli wtedy, gdy jest to uzasadnione przedmiotem lub charakterem wykonywanych przez pracownika czynności. 2. Obowiązek stosowania przez zamawiającego dodatkowych poza ceną kryteriów oceny ofert (art. 91 ust. 2 u.p.z.p.). Daje to zamawiającemu potencjalną możliwość uwzględnienia kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia biorących pod uwagę aspekty społeczne. Do zamawiającego należy wybór poszczególnych kryteriów i przypisanie im odpowiedniej wagi – stosownie do okoliczności udzielania zamówienia, przy uwzględnieniu specyfiki przedmiotu zamówienia22.

21 Miejsce funduszu szkoleniowego zastąpiła możliwość dofinansowania szkoleń dla pracowników i pracodawców z Krajowego Funduszu Szkoleniowego. 22 Zamawiający może zastosować cenę jako jedyne kryterium oceny ofert wyłącznie w przypadku przedmiotów zamówienia powszechnie dostępnych na rynku i o ustalonych standardach jakościowych, chyba że udziela zamówienia w trybie licytacji elektronicznej.

130

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Klauzule społeczne należy postrzegać jako narzędzie, za pomocą którego instytucje publiczne, wykorzystując i realizując własne możliwości i potrzeby nabywcze, wspierają inne cele polityk publicznych – w tym przypadku w szczególności w obszarze polityki społecznej. W unijnym i krajowym prawie zamówień publicznych przewidziano rozwiązania, dzięki którym w ramach postępowania o udzielenie zamówienia publicznego możliwe jest m.in. uwzględnianie potrzeb osób, które znajdują się w szczególnie niekorzystnej sytuacji społecznej i zawodowej. Takie podejście do zamówień publicznych zostało wskazane wśród celów strategicznych na poziomie Unii Europejskiej (Strategia „Europa 2020” oraz powiązane inicjatywy przewodnie, wspierające m.in. rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu). W państwach członkowskich, w tym w Polsce, priorytety te znajdują swoje miejsce w rządowych, regionalnych i lokalnych strategiach i programach rozwoju23. Komisja Europejska definiuje społeczne zamówienia publiczne (społecznie odpowiedzialne zamówienia publiczne) poprzez występowanie co najmniej jednego z poniższych czynników społecznych: • możliwość zatrudnienia, • godna praca, • zgodność z prawami społecznymi oraz z prawem do pracy, • integracja społeczna (w tym. m.in. osób niepełnosprawnych), • równość szans, • dostępność, • projektowanie dla wszystkich, • uwzględnianie kryteriów zrównoważonego rozwoju, w tym kwestii etycznego handlu oraz szerokiego dobrowolnego przestrzegania zasad społecznej odpowiedzialności biznesu (CSR – Corporate Social Responsibility) [KE 2010, s. 7]. Klauzule społeczne nie mają na celu wspierania określonych typów podmiotów, np. podmiotów ekonomii społecznej, jednak z uwagi na ich strukturę zatrudnienia i integracyjny charakter podmioty te, należące najczęściej do szeroko rozumianego sektora organizacji pozarządowych, mogą być istotnym beneficjentem stosowania przez zamawiających tych rozwiązań prawnych. Proponowane rozwiązanie

Stosowanie klauzul społecznych stwarza możliwości zatrudniania m.in. osób bezrobotnych, niepełnosprawnych i innych pochodzących z tzw. grup osób o utrudnionym dostępie do rynku pracy; generuje także oszczędności w wydatkach budżetowych na świadczenia społeczne. Mimo iż w Polsce stosowanie klauzul społecznych w zamówieniach publicznych możliwe jest już od kilku lat, stanowią one nadal zaledwie kilka promili wszystkich postępowań przetargowych. Zauważalna jest pewna tendencja wzrostowa, jest ona jednak niezwykle powolna i z pewnością nie spełnia oczekiwań ustawodawcy i celów polityk publicznych 23 Zob. m.in. Krajowy Plan Działań w zakresie zrównoważonych zamówień publicznych na lata 2013-2016; Krajowy Program Rozwoju Ekonomii Społecznej.

131

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

w tym obszarze. Głównym hamulcem jest niedostateczna wiedza po stronie zamawiającego, obawa przed komplikowaniem i tak już złożonych procedur przetargowych, czy też brak świadomości korzyści społecznych płynących z dostępnych rozwiązań. Korzystanie z klauzul społecznych nie jest obligatoryjne i zależy od indywidualnych decyzji kierownictwa instytucji zamawiających. W ostatnim czasie spore kontrowersje w środowisku potencjalnych beneficjentów klauzul społecznych wzbudziła interpretacja Urzędu Zamówień Publicznych w części dotyczącej klauzul prozatrudnieniowych i zatrudniania osób bezrobotnych. Dotąd powszechnie uważano, że intencją tej klauzuli jest ułatwianie dostępu do zamówień publicznych podmiotom ekonomii społecznej zatrudniającym osoby bezrobotne (w szczególności spółdzielnie socjalne). Tymczasem dosłowna interpretacja powoduje, że osoby pochodzące z kategorii bezrobotnych muszą formalnie posiadać ten status w chwili zatrudniania na potrzeby realizacji zamówienia. Osoby bezrobotne zatrudniane przez spółdzielnie socjalne i inne podmioty ekonomii społecznej przed przystąpieniem do procedury przetargowej, pomimo iż znajdują się w procesie reintegracji społecznej i zawodowej, nie spełniają ustawowego kryterium klauzuli prozatrudnieniowej. Szansą na upowszechnienie stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych są nowe dyrektywy unijne, które muszą znaleźć odzwierciedlenie w polskim ustawodawstwie do kwietnia 2016 r.24. Stwarzają one możliwości zarówno rozszerzenia zakresu obecnie istniejących klauzul, jak i wprowadzenia nowych aspektów społecznych. Klauzula zastrzeżona, prócz podmiotów w połowie zatrudniających osoby niepełnosprawne, będzie mogła obejmować także instytucje, których głównym celem jest integracja społeczna i zawodowa pracowników – pod warunkiem, że w ponad 30 proc. są to osoby pochodzące z tzw. „grup defaworyzowanych”, o utrudnionym dostępie do rynku pracy. W polskich realiach mogą być to w szczególności spółdzielnie socjalne, ale też inne podmioty ekonomii społecznej zatrudniające pracowników. Dyrektywy mówią także o specjalnym reżimie udzielania zamówień na usługi społeczne użyteczności publicznej (których częstym dostawcą jest sektor pozarządowy), czy też możliwości zastrzeżenia zamówień na wskazane w dyrektywach niektóre usługi społeczne użyteczności publicznej i inne szczególne usługi na rzecz określonych podmiotów, spełniających warunki wskazane w dyrektywach, do których po spełnieniu tych warunków mogą zaliczać się także podmioty ekonomii społecznej i szerzej – organizacje pozarządowe. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Na obecnym etapie kluczową kwestią są działania informacyjno-edukacyjne na rzecz upowszechniania stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych oraz praktyczne wsparcie dla pracowników instytucji zamawiających, odpowiedzialnych za przygotowanie procedur przetargowych.

24 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych, uchylająca dyrektywę 2004/18/WE (Dz.U. L 94 z 28 marca 2014 r.), Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych, uchylająca dyrektywę 2004/17/WE (Dz.U. L 94 z 28 marca 2014 r.) i Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/23/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie udzielania koncesji (Dz.U. L 94 z 28 marca 2014 r.).

132

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Dotychczas w szkoleniach dotyczących podstawowej wiedzy z zakresu klauzul społecznych wzięło udział ok. 1 tys. osób – pracowników jednostek samorządu terytorialnego odpowiedzialnych za zamówienia publiczne. W najbliższym czasie będzie kontynuowany kompleksowy proces edukacyjny skierowany do pracowników administracji publicznej, w tym Regionalnych Izb Obrachunkowych, ale także do pracowników podmiotów ekonomii społecznej i innych organizacji pozarządowych, posiadających potencjał umożliwiający ubieganie się o zamówienia publiczne. Do 2020 r. szkoleniami zostanie objętych od kilku do kilkunastu tysięcy osób. Powstają także pierwsze podręczniki i poradniki dotyczące praktycznych aspektów stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych (m.in. Podręcznik stosowania klauzul społecznych w zamówieniach publicznych (zob. www.isp.org.pl/uploads/filemanager/Klauzulewstpne.pdf) oraz Aspekty społeczne w zamówieniach publicznych (zob. www.uzp.gov.pl/cmsws/page/?D;2958)). Podobne publikacje będą powstawać również po przyjęciu rozwiązań wynikających z nowych dyrektyw unijnych. Powinny one także uwzględniać przykłady skutecznego zastosowania klauzul społecznych w przeprowadzonych dotąd procedurach przetargowych. Czerpanie z dobrych, sprawdzonych praktyk należy rekomendować każdej instytucji stosującej procedury postępowań przetargowych. Warto pamiętać, że dla zamówień publicznych, których wartość nie przekracza równowartości 30 tys. euro nie mają zastosowania procedury wynikające z u.p.z.p. Jest to obszar niezwykle atrakcyjny z punktu widzenia potencjalnych zleceniobiorców pochodzących z sektora organizacji pozarządowych – pod warunkiem, że zamawiający w wewnętrznych regulaminach lub innych dokumentach regulujących dokonywanie tego typu zamówień przewidzi szczególne preferencje uwzględniające aspekty społeczne i wskaże okoliczności ich zastosowania. Rozwiązanie takie nie stoi w sprzeczności z u.p.z.p. i zależy od decyzji kierownictwa instytucji – jeżeli zostaną zachowane warunki, o których mowa w art. 44 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, czyli mówiące o wydatkowaniu środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów, a także w sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

Inwestowanie obywatelskie Przesłanki proponowanego rozwiązania

Inspiracją do zaproponowania opisanego poniżej sposobu finansowania działalności organizacji pozarządowych, nazwanego roboczo inwestowaniem obywatelskim, jest instrument określany jako obligacje społeczne, obligacje o oddziaływaniu społecznym (Social Impact Bonds, Social Benefits Bonds). Instrument ten jest wykorzystywany do rozwiązywania lub ograniczania problemów społecznych, poprawy efektywności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych na świadczenie usług publicznych. Jednocześnie pozwala na pozyskanie kapitału i sfinansowanie długoterminowych, innowacyjnych programów (projektów) społecznych realizowanych przez organizacje

133

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

obywatelskie. Rozwiązanie to jest testowane przez takie kraje, jak: Wielka Brytania, USA, Australia, Nowa Zelandia, Kanada i wiele innych25. Instrument ten wpisuje się w trend poszukiwania nowych metod i źródeł finansowania działalności organizacji obywatelskich. Klasycznie rozumiana filantropia i dobroczynność, polegające na dzieleniu się przez osoby i organizacje środkami finansowymi, ustępuje miejsca filantropii strategicznej, nakierowanej na budowanie długofalowych relacji z interesariuszami. Równocześnie dynamicznie rozwija się rynek inwestycji społecznych; popularność zyskuje venture philanthropy, impact investing, które polegają na inwestowaniu prywatnych środków finansowych w działania społeczne. Analogicznie jak w sektorze komercyjnym, przedmiotem inwestycji stają się przedsięwzięcia i projekty społeczne, które wywierają na otoczenie wpływ społeczno-ekonomiczny. Wykorzystując zasygnalizowane trendy oraz doświadczenia zagraniczne w stosowaniu obligacji społecznych, poniżej przedstawiliśmy ideę, mechanizm i korzyści wynikające ze stosowania ww. instrumentu. Na tym tle zaprezentowaliśmy sposób wykorzystania tego instrumentu do finansowania działań organizacji pozarządowych w Polsce. Idea obligacji społecznych pojawia się, gdy instytucja publiczna (rządowa, samorządowa – zleceniodawca) decyduje się powierzyć podmiotom zewnętrznym (zleceniobiorcom) rozwiązanie określonego problemu społecznego. Zleceniobiorcą usług mogą być zarówno jednostki publiczne, organizacje pozarządowe, jak i firmy. Zleceniodawca ustala ze zleceniobiorcą osiągnięcie określonych wskaźników (rezultatów), za wykonanie których otrzymuje on wynagrodzenie ze środków publicznych. Jego rolą jest pozyskanie finansowania z różnych źródeł (komercyjnych, publicznych, społecznych inwestorów) oraz zadbanie o efektywną realizację zadania. Potencjalny inwestor przekazuje środki finansowe na realizację danego projektu, oczekując nieco mniejszego zysku finansowego z przedsięwzięcia niż od klasycznych przedsiębiorców. Za to liczy na osiągnięcie pewnych celów społecznych lub środowiskowych, które powinny być mierzalne. Obligacje społeczne to instrument określany mianem „płać za wynik” (Payment by Results; Pay for success). Praktyka płacenia wykonawcom (dostawcom) usług publicznych bazująca w całości lub częściowo na osiąganych wynikach ma na celu poprawę efektywności wydatkowania środków publicznych na świadczenie usług publicznych. Mechanizm działania obligacji społecznych bazuje na promesie instytucji publicznej dotyczącej sfinansowania danego programu/projektu, pod warunkiem osiągnięcia rezultatów (wskaźników), tj. wykazania się skutecznością. Taka obietnica pomaga zebrać fundusze niezbędne dla realizacji projektu. Społeczny aspekt obligacji polega na: 1) przeznaczeniu środków na rozwiązanie konkretnego problemu społecznego; 2) niższym oprocentowaniu oferowanym inwestorom; 3) podjęciu większego lub/i innego charakteru ryzyka przez inwestorów. Projekty społeczne finansowane na świecie za pomocą obligacji społecznych dotyczą różnych problemów i zagrożeń społecznych (np.: recydywy, bezdomności, bezrobocia, wykluczenia młodych, edukacji i ochrony dzieci itd.) [Guidance Social 2013; Pełka 2015; Wygnański 2015]. 25 Przykłady zastosowania tego instrumentu są dostępne na stronach: http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/case-studies-existing-sibs; http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/sites/default/files/140818%20ICF%20Learning%20from%20the%20%20London%20Homelessness%20SIB%20Summary%20Report%20FINAL%20July%2014.pdf (20.10.2015).

134

0%

20%

40%

60%

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Bazując na doświadczeniach brytyjskich, na rysunku 5 przedstawiliśmy uczestników oraz mechanizm działania (model) wykorzystujący obligacje społeczne jako źródło finansowania projektów, w wyniku których są rozwiązywane problemy społeczne26. Rysunek 5.  Obligacje społeczne – model działania instrumentu

INWESTORZY

2

1. Umowa zleceniodawca – zleceniobiorca

6

ZLECENIOBIORCA

1 5

ZLECENIODAWCA

2. Umowa inwestor – zleceniobiorca (zapewnienie finansowania świadczenia) 3. Realizacja usługi 4. Ewaluacja rezultatów projektów

3

5. Płatność wynagrodzenia za usługę

4

6. Spłata inwestorów

ODBIORCY USŁUG

Źródło: [Guidance Social 2013].

Mechanizm zastosowania obligacji społecznych jako instrumentu finansowego obejmuje: • identyfikację przez zleceniodawcę problemów społecznych, których realizacja będzie finansowana za pomocą obligacji, • kontrakt zleceniodawcy ze zleceniobiorcą – określa on wartość wskaźników, które należy osiągnąć, by uzyskać finansowanie publiczne. Zleceniobiorca jest zobowiązany zapewnić środki na funkcjonowanie programu poprzez pozyskanie kapitału od inwestorów indywidualnych i instytucjonalnych, • sprzedaż obligacji przez zleceniobiorcę i pozyskanie z góry kapitału od inwestorów, który zostaje przeznaczony na sfinansowanie realizacji usługi publicznej, • realizację usługi,

26 Mechanizm działania instrumentu dobrze ilustruje film McKinsey & Company dostępny na stronie: www.youtube.com/ watch?v=E6GrQtCh83w#t=25.

135

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

• ewaluację programu, na podstawie której dokonywane są wypłaty z budżetu insty-

tucji publicznej. Jeśli realizacja danego programu nie przyniesie zakładanego celu minimum, wypłaty z reguły nie są dokonywane. Wysokość wypłat wzrasta, gdy rezultaty programu przewyższają cel minimalny, ale zazwyczaj tylko do określonego maksymalnego pułapu. Uzyskane płatności z budżetu zleceniobiorca przeznacza na zwrot pożyczonego kapitału od inwestorów prywatnych i wypłatę zysku, • spłatę inwestorów27 i zleceniobiorcy – pod warunkiem osiągnięcia wskaźników.

Z pomocą obligacji społecznych można zgromadzić i wykorzystać w określonym czasie fundusze pozyskane od inwestorów indywidualnych i instytucjonalnych. Pozwalają one na sfinansowanie realizacji projektów, przedsięwzięć, które prowadzą do rozwiązywania lub ograniczania problemów społecznych. Jednocześnie ten sposób finansowania służy poprawie efektywności i przejrzystości wydatkowania środków publicznych na świadczenie usług publicznych. Proponowane rozwiązanie

Finansowanie przedsięwzięć/projektów społecznych za pomocą obligacji nie było dotychczas w Polsce praktykowane, mimo iż obligacje społeczne mogą stanowić odpowiednik obligacji przychodowej uprawniającej obligatariusza do zaspokojenia roszczeń z pierwszeństwem przed innymi wierzycielami emitenta z całości albo części przychodów lub z całości albo części majątku przedsięwzięć, które zostały sfinansowane w całości albo części ze środków uzyskanych z emisji obligacji lub z całości albo części przychodów z innych przedsięwzięć określonych przez emitenta, regulowanych ustawą z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. 2014, poz. 730, z późn. zm.). Zaproponowany poniżej mechanizm pozyskania środków finansowych na realizację projektów społecznych przez organizacje obywatelskie wykorzystuje logikę finansowania działań społecznych za pomocą obligacji, dostosowując ją do polskich realiów. Zasadniczo pominięte zostało pełne (klasyczne) rozumienie obligacji jako papierów wartościowych o charakterze dłużnym, podlegających emisji w drodze oferty publicznej realizowanej na zasadach ustawy z 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz.U. 2013, poz. 1382, z późn. zm.) lub prywatnych. Stosunek zobowiązaniowy pomiędzy zleceniobiorcą (organizacją pozarządową) a inwestorem (osobą fizyczną lub prawną) z finansującym przedsięwzięcie może regulować cywilnoprawna umowa nienazwana, zawarta na zasadzie swobody umów (art. 3531). Co do zasady, odpowiedzialność inwestora ograniczona będzie kwotowo do wartości wniesionego kapitału. Wynagrodzeniem inwestora, analogicznie jak w przypadku obligacji przychodowych, może być udział w części przychodów lub majątku wytworzonym w ramach przedsięwzięcia. Obligacja przychodowa tworząca prawo majątkowe inwestora do udziału 27 Mogą oni liczyć na zysk odpowiednio do osiągniętego rezultatu.

136

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

w przychodach lub majątku będzie stanowić odrębny rodzaj papieru wartościowego na zlecenie (art. 9219 kodeksu cywilnego) i może być przenoszona na inne podmioty przez „indos”. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Z jednej strony, proponowane rozwiązanie może stanowić formę wsparcia finansowego działań organizacji społecznych lub realizowanych przez nie projektów społecznych. Z drugiej zaś strony, mogłoby się przyczynić do pobudzenia ofiarności/filantropii indywidualnej Polaków. Z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa oraz cech instrumentu pozwalającego na osiąganie przez organizacje obywatelskie w ramach jego stosowania korzyści finansowych, właściwą podstawą zlecenia zadania publicznego do realizacji będzie ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 907, z późn. zm.). W tabeli 8 przedstawiliśmy proces inwestowania obywatelskiego, wskazując na zaangażowane strony. Tabela 8. Inwestowanie obywatelskie – uczestnicy oraz opis schematu ich kooperacji

Uczestnicy procesu i ich rola Zleceniodawca: organ administracji publicznej 1. Definiuje zadanie publiczne, które chce zlecić organizacji zewnętrznej. 2. Określa tryb i parametry wyboru wykonawcy na zasadach określonych ustawą Prawo zamówień publicznych. 3. Określa warunki realizacji zadania publicznego (oczekiwane wskaźniki, terminy, warunki współpracy ze zleceniobiorcą). 4. Ocenia realizację zadania (ewaluacja zewnętrzna). Zleceniobiorca: organizacja pozarządowa 1. Pozyskuje kapitał od inwestorów, który zostanie przeznaczony na sfinansowanie realizacji usługi publicznej. 2. Wykonuje zadanie publiczne. 3. Spłaca inwestorów. 4. Przeprowadza autoewaluację/poddaje się ewaluacji zewnętrznej. Inwestor: indywidualny, instytucjonalny (podmioty prywatne: pozarządowe, komercyjne i in.) 1. Zainwestowanie własnych środków w działania społeczne w zamian za wynagrodzenie. Zastosowanie instrumentu Projekty dużej skali, innowacyjne, wieloletnie (dedykowane „dużym” zadaniom publicznym) lub realizacji doraźnych problemów społecznych

137

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Schemat postępowania Krok 1

1. Identyfikacja przez organ administracji publicznej problemów społecznych, których rozwiązanie chce powierzyć podmiotom zewnętrznym. 2. Wybór wykonawcy, podpisanie umowy oraz złożenie promesy dotyczącej sfinansowania rezultatów danego projektu pod warunkiem osiągnięcia określonych rezultatów (wskaźników). 3. Umowa zlecenia realizacji zadania publicznego zawierana pomiędzy organem administracji publicznej a organizacją społeczną: • forma wyboru wykonawcy: przetarg realizowany na podstawie ustawy Prawo zamówień publicznych; • szczegóły dotyczące wyboru (określone w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, z wykorzystaniem klauzul społecznych); • podstawa prawna regulująca zastosowanie mechanizmu: ustawa o finansach publicznych, ustawa Prawo zamówień publicznych, kodeks cywilny.

Krok 2

1. Pozyskanie kapitału przez zleceniobiorcę (z wykorzystaniem formy umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy zleceniobiorcą-inwestorem) • Kodeks cywilny.

Krok 3

Realizacja usługi publicznej.

Krok 4

Ewaluacja rezultatów projektu.

Krok 5

Zapłata wynagrodzenia przez organ administracji publicznej (jednorazowo/ratalnie/ inne). Łączna wartość wynagrodzenia zależna od osiągniętych wskaźników rezultatu.

Krok 6

Zwrot kapitału inwestorom/zapłata wynagrodzenia przez zleceniobiorcę.

Źródło: opracowanie własne.

Instrument, jakim są obligacje społeczne znajduje zastosowanie i uznanie na rynku z kilku powodów. Są to: 1. Niska efektywność działań publicznych mających na celu eliminowanie problemów społecznych. 2. Poszukiwanie przez administrację publiczną oszczędności w zakresie kosztów świadczenia usług publicznych oraz zidentyfikowanie potrzeby poprawy jakości usługi publicznej w stosunku do ceny (Improving value for money in public spending). 3. Umożliwienie finansowania projektów o dużej skali i wartości, projektów inwestycyjnych, także wysokiego ryzyka. 4. Umożliwienie generowania innowacji społecznych – instrument pozwala na wypracowanie nowych programów (oferty) rozwiązywania problemów społecznych oraz nowych sposobów włączania obywateli w ich finansowanie. Równocześnie należy wskazać kilka słabości obligacji społecznych, tj.: 1. Ograniczenie odpowiedzialności sektora publicznego za realizację usług i „przerzucenie” ryzyka niepowodzenia programu na sektor prywatny. 2. Brak zainteresowania ze strony inwestorów tego typu przedsięwzięciami; niedopasowanie celów projektu do potrzeb/zainteresowań/profilu inwestorów. 3. Ograniczony zasięg instrumentu tylko do wybranej grupy organizacji (dużych, doświadczonych podmiotów). 4. Brak możliwości na gruncie obowiązujących przepisów prawa rozliczania realizacji zadań publicznych poprzez osiągnięte rezultaty. 138

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Crowdfunding Przesłanki proponowanego rozwiązania

Rozwijający się dynamicznie od 2006 r. nowy model finansowania przedsięwzięć w oparciu o  crowdfunding stanowi istotny punkt odniesienia dla kierunków rozwoju gospodarki i społeczeństwa europejskiego. W komunikacie Komisji Europejskiej wydanym w 2014 r. (zob. ec.europa.eu/internal_market/consultations/2013/crowdfunding/index_en.htm) czytamy: „W finansowaniu społecznościowym istnieje ogromny potencjał pod względem uzupełniania tradycyjnych źródeł finansowania i wspierania finansowania gospodarki realnej” oraz „Finansowanie społecznościowe charakteryzuje rzeczywisty potencjał pod względem finansowania określonych rodzajów projektów, takich jak projekty innowacyjne, kreatywne i kulturalne lub działalność przedsiębiorców społecznych, w przypadku których dostęp do innych form finansowania jest utrudniony” [Komunikat KE 2014]. Zatem w myśl zasady „co nie jest zabronione, jest dozwolone”, crowdfunding ma szanse na dynamiczny rozwój. Crowdfunding to nowy model finansowania, który do tej pory – w odniesieniu do poziomu ryzyka finansowego – okazywał się modelem bezpiecznym. Bazuje on bowiem na zaufaniu społecznym. „Pomysłodawcy” zbierają fundusze na swoje cele, a „pomysłobiorcy” otrzymują, kupują lub stają się udziałowcami ich przedsięwzięć. Termin ten „(…) zasadniczo odnosi się do otwartego zaproszenia skierowanego do społeczeństwa, którego celem jest pozyskanie środków finansowych na realizację określonego projektu. Często takie zaproszenia są publikowane i rozpowszechniane za pośrednictwem internetu i z pomocą mediów społecznościowych oraz są aktualne tylko w określonym przedziale czasowym. Środki finansowe są zwykle pozyskiwane od znacznej liczby uczestników w postaci stosunkowo niewielkich wkładów, ale istnieją wyjątki”28. Innymi słowy, „Crowdfunding, czyli finansowanie społecznościowe, wykorzystuje możliwości internetu do znanych od dawna działań – czyli do zbierania „drobnych sum” od szerokiej grupy osób na wybrany cel” [Stanowisko 2014]. Nie ma modelowego przykładu crowdfundingu – może on przybierać różne formy w zależności od poziomu zaangażowania finansowego osób. Wyraźny podział przebiega jednak pomiędzy crowdfundingiem bezudziałowym a crowdfundingiem inwestycyjnym29: • crowdfunding bezudziałowy („sponsoring społecznościowy” zgodnie z terminologią Komisji [Komunikat KE 2014]) – środki zbierane są jako darowizna lub w zamian za wsparcie oferowane jest jakieś określone dobro, tzw. „nagrody” (np. egzemplarz wydanej płyty, upominek, zniżka na zakup wytworzonego towaru, udział w sponsorowanym wydarzeniu kulturalnym, podziękowania w „napisach końcowych” filmu itp.), • crowdfunding udziałowy („inwestowanie społecznościowe” zgodnie z terminologią Komisji), w którym w zamian za wkład finansowy, wpłacający otrzymuje udział w zyskach ze zrealizowanego projektu bądź papiery wartościowe, forma crowdfundingu inwestycyjnego,

28 Inne definicje crowdfundingu, zob.: http://crowdfunding.pl/2011/11/25/definicje-crowdfundingu. 29 Formy crowdfundingu opisane za: [Stanowisko 2014].

139

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

• „społecznościowe udzielanie pożyczek”, w którym organizatorzy kampanii zaciągają

pożyczkę na konkretny cel, przy określonych warunkach odnośnie terminu spłaty i oprocentowania; forma crowdfundingu inwestycyjnego.

Proponowane rozwiązanie

W 2012 r. na całym świecie funkcjonowało 536 platform crowdfundingowych, przy czym 94 proc. z nich w Ameryce Północnej i w Europie. W efekcie, w 2013 r. przeprowadzono na nich skutecznie ponad milion kampanii na łączną kwotę 5,1 mld dol. Najczęściej wspierane finansowo przedsięwzięcia przynależą do następujących kategorii: sprawy społeczne – 30 proc., biznes i przedsiębiorczość – 16,9 proc., sztuka, filmy, twórczość – 11,9 proc. (zob. http://gogetfunding.com/blog/crowdfunding-statistics-and-trends-infographic). Najpopularniejszy serwis crowdfundingowy na świecie – Kickstarter.com (zob. www.kickstarter.com/year/2014/data?ref=yir2014) w 2014 r. odnotował wpłaty od ponad 3,3 mln osób z całego świata, zbierając 0,5 mld dol., co oznacza średnią wpłatę 1 tys. dol. na minutę. Dzięki temu zostały zrealizowane 22 252 projekty. Również w Polsce coraz więcej przedsięwzięć jest finansowych przez crowdfunding. Działający od 2011 r. serwis Polakpotrafi.pl przekroczył w maju 2015 r. kwotę 7,5 mln zł wpłaconych na kreatywne projekty, odnotował również rekord Polski – jeden z projektów został wsparty kwotą 284 tys. zł, wpłaconą przez 3700 osób. Udane projekty osiągają na platformie średnio 130 proc. założonej pierwotnie sumy do zebrania. Według danych serwisu zrzutka.pl, największe serwisy „zbiórkowe” w Polsce zgromadziły w 2014 r. ponad 27,5 mln zł, przy czym należy zaznaczyć, że do tej puli zaliczone zostały również kwoty zebrane nie tylko na platformach stricte crowdfundingowych, ponieważ takie serwisy, jak siepomaga.pl czy zrzutka.pl prowadzą zbiórki publiczne i za ich pośrednictwem można przekazywać darowizny na akcje charytatywne (zob. https://zrzutka.pl/blog/23/kto-zebral-27-500000-pln). Kluczowe w przypadku crowdfundingu jest myślenie w kategoriach „projektu”, a nie „biznesu”. Jak piszą twórcy portalu Polakpotrafi.pl: „Oznacza to, że nie zaakceptujemy i nie opublikujemy projektu, którego cel sprowadza się np. do opłacenia ZUS Twoim pracownikom, wykupu reklamy, czy pokrycia wkładu własnego na zaciągnięcie kredytu obrotowego. Jeżeli natomiast Twoja firma, start-up, działalność, pragnie rozwijać się poprzez stworzenie nowego rewolucyjnego/lepszego rozwiązania, na którym zapewne docelowo będziesz zarabiać i potrzebujesz środków na wdrożenie/stworzenie swojego projektu, to wtedy jest to OK. Pamiętaj jednak, że zezwalamy na umieszczanie w serwisie wyłącznie projektów. Projekt ma bowiem wyraźny początek i koniec, jest czymś, za co można kogoś rozliczyć” (zob. https://polakpotrafi.pl/wymagania-projektow). Crowdfunding powstał na linii obywatel–obywatel, bez udziału sektora biznesu czy administracji. Wzmacnia tym samym trzon społeczeństwa obywatelskiego, którym są spontaniczne relacje pomiędzy jednostkami oraz generowanie kapitału społecznego. Crowdfunding to również alternatywa dla środków pozyskiwanych z administracji publicznej w systemie dotacji czy z funduszy zewnętrznych. W praktyce crowdfunding może okazać się idealnym rozwiązaniem dla organizacji, których zasobem są innowacyjne projekty społeczne. Te podmioty – jako pomysłodawcy – już 140

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

na samym początku realizacji projektu mają możliwość zweryfikowania jego potencjału i zakresu oddziaływania. Zgromadzone na dane przedsięwzięcie fundusze (lub ich brak) skutecznie zweryfikują plany pomysłodawców przed dalszym wdrażaniem rozwiązania. Crowdfunding można zatem wykorzystać jako narzędzie do badania potrzeb lub badania rynku. Jednocześnie platforma internetowa, na której zbierane są środki jest narzędziem promocji nie tylko tego konkretnego przedsięwzięcia, ale także samej organizacji pozarządowej i jej działalności w obszarze pożytku publicznego. W efekcie organizacja może przy pomocy crowdfundingu w tani i szybki sposób przeprowadzić akcję marketingową i promocyjną. Jak piszą twórcy polskiej platformy Wspieram.to: „(…) autor obserwując rozwój projektu oraz stopnień zaangażowania społeczności, może przeprowadzić dowód swojej koncepcji (proof-of-concept)”. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Podstawowy wniosek dotyczący perspektyw rozwoju crowdfundingu jest następujący: wstrzymać się od wprowadzania regulacji i kontynuować monitorowanie rynku, przy czym szczególną uwagę należy poświęcić crowdfundingowi inwestycyjnemu, ponieważ ta forma finansowania podobna jest do regulowanych usług finansowych oraz może wiązać się z ryzykiem dla konsumentów. Crowdfunding jest zarówno narzędziem pozyskiwania środków finansowych, jak i kreowania postaw społecznych. Ma to istotne znaczenie w kontekście wykorzystywania tego narzędzia przez organizacje pozarządowe, działające w szeroko pojętym obszarze wzmacniania społeczeństwa obywatelskiego. W zależności bowiem od charakteru dokonywanych transferów pieniężnych i sposobu zaangażowania w ten proces konkretnych ludzi, możemy budować w trzecim sektorze albo postawy roszczeniowe, albo proaktywne. System finansowania organizacji pozarządowych oparty na dotacjach z organów administracji publicznej, składkach członkowskich, pozyskiwaniu środków z funduszy zewnętrznych oraz polskich i zagranicznych programów wsparcia finansowego, czy w końcu na prowadzeniu działalności gospodarczej, jest ugruntowanym prawnie i – co istotne – zakorzenionym już w świadomości organizacji sposobem finansowego wspierania i rozwijania ich działalności. Crowdfunding nie jest co prawda narzędziem bezpośrednio dedykowanym organizacjom pozarządowym, ale jest dla każdego, kto ma interesujący pomysł na projekt i kompetencje w zakresie wykorzystania do tego internetu. Warto promować to narzędzie w sektorze pozarządowym z uwagi na jego niebagatelny wpływ na rozwój zaufania społecznego i przedsiębiorczości organizacji. Chcąc skorzystać z dobrodziejstw nowego modelu finansowania, którym jest crowdfunding, trzeci sektor musi wykazać się potencjałem kreatywnym i innowacyjnym. Wydaje się bowiem, że jakość projektów publikowanych na platformach wskazuje raczej na pozyskiwanie darowizn i prowadzenie zbiórek publicznych niż finansowanie nowatorskich przedsięwzięć. Ciekawe pomysły zazwyczaj migrują na duże, zagraniczne platformy o większym zasięgu i mocniejszej marce. Z jednej strony, to zagrożenie związane z zahamowaniem rozwoju polskich platform, a z drugiej – szansa pozyskiwania środków transgranicznych.

141

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

Crowdfunding daje możliwość zebrania kapitału, ale warunkiem jest podzielenie się pomysłem ze społecznością, co w przypadku społeczeństwa charakteryzującego się stosunkowo niskim poziomem zaufania może stanowić istotną barierę w rozwoju finansowania społecznościowego. W tym kontekście brak świadomości i zrozumienia tego narzędzia wskazuje, że kluczową rolę na obecnym etapie rozwoju crowdfundingu w Polsce odgrywać będzie przede wszystkim edukacja finansowa i działania informacyjno-promocyjne. Wskazane jest propagowanie finansowania społecznościowego wśród organizacji pozarządowych i ukazywanie go jako alternatywnego i skutecznego źródła pozyskiwania środków. W tym zakresie należy położyć nacisk na wymianę dobrych praktyk, warsztaty, kampanie i konferencje, czyli wszelkie działania aktywizujące zarówno pomysłodawców i twórców, jak też potencjalnych wspierających. Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia podejmowania nieustannych wysiłków w kierunku budowania zaufania społecznego – osoby wpłacające stają się bowiem częścią wspólnoty skupionej wokół ważnego celu, którym jest dany projekt, przy czym często wspierają jego rozwój, dzieląc się z twórcami swoją wiedzą i umiejętnościami. W ten sposób powstaje nowa jakość i silna wspólnota.

Zmiany podatkowe Przesłanki proponowanego rozwiązania

Obowiązujące przepisy prawa podatkowego w sposób niejednolity regulują sytuację prawną podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego. Na potrzeby niniejszego podrozdziału dokonano analizy rozwiązań prawno-podatkowych w zakresie podatku dochodowego od osób prawnych oraz podatku od czynności cywilnoprawnych, odrębnie dla niżej wymienionych grup podatników: • organizacji pozarządowych w rozumieniu art. 3 ust. 2 u.d.p.p.w., • organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., • podmiotów posiadających status organizacji pożytku publicznego (OPP). W świetle obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (dalej jako u.p.d.o.p.), podmioty podatku dochodowego od osób prawnych posiadające siedzibę na terytorium RP zostały objęte nieograniczonym obowiązkiem podatkowym. Oznacza to, że opodatkowaniu w Polsce podlegają wszelkie dochody podatnika niezależnie od terytorium położenia źródła, z którego pochodzą. Przepisy prawa podatkowego nie przewidują generalnego zwolnienia podmiotowego z podatku dochodowego podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego.

142

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Opodatkowanie podatkiem dochodowym organizacji pozarządowych oraz organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Organizacje pozarządowe prowadzące działalność pożytku publicznego z mocy art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.p. mogą skorzystać ze zwolnienia przedmiotowego ze względu na cel przeznaczenia dochodu. Zgodnie z powołaną normą wolne od podatku są dochody podatników, których celem statutowym jest działalność naukowa, naukowo-techniczna, oświatowa, w tym również polegająca na kształceniu studentów, kulturalna, w zakresie kultury fizycznej i sportu, ochrony środowiska, wspierania inicjatyw społecznych na rzecz budowy dróg i sieci telekomunikacyjnej na wsi oraz zaopatrzenia wsi w wodę, dobroczynności, ochrony zdrowia i pomocy społecznej, rehabilitacji zawodowej i społecznej inwalidów oraz kultu religijnego – w części przeznaczonej na te cele. W świetle powyższego przepisu przesłanką stosowania zwolnień jest przeznaczenie dochodu przez podmioty uprawnione na cele społecznie użyteczne. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem [Mariański 2014] wydatkowanie środków na cele wskazane w ustawie korzystające ze zwolnienia przedmiotowego nie musi polegać wyłącznie na finansowaniu takiej działalności przez podmiot nabywający prawo do zwolnienia jego dochodów (np. przez fundację lub stowarzyszenie). Na gruncie analizowanego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.p. przez wyrażenie „których celem statutowym jest działalność” należy rozumieć, że zwolnienie określone w tym przepisie ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do tych jednostek organizacyjnych, które w sposób bezpośredni prowadzą działalność, np. oświatową czy też kulturalną, lub przyczyniają się w sposób pośredni do jej prowadzenia przez powołane do tego celu wyspecjalizowane placówki, tj. wspierają tę działalność. Przez wyrażenie „których celem statutowym jest działalność” należy natomiast rozumieć nie tylko bezpośrednie prowadzenie przez daną jednostkę organizacyjną np. placówki oświatowej czy kulturalnej, lecz także wspieranie takiej działalności, o ile wynika to wprost z zatwierdzonego statutu [Ibidem]. Przepis art. 17 ust. 1 pkt 4d zwalnia od podatku dochodowego od osób prawnych także dochody jednostek organizacyjnych Ochotniczej Straży Pożarnej, w części przeznaczonej na cele statutowe. W tym zakresie jednostki te nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy ordynacji podatkowej. Należy zaznaczyć, że powyższe zwolnienie jednostek organizacyjnych Ochotniczej Straży Pożarnej w praktyce może pokrywać się z opisanym zwolnieniem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4, w zakresie działalności kulturalnej (np. w przypadku działających przy OSP orkiestr dętych) lub kultury fizycznej i sportu (np. prowadzących działalność w ramach OSP drużyn sportowo-pożarniczych). Opodatkowanie podatkiem od czynności cywilnoprawnych organizacji pozarządowych Ustawa z 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (t.j. Dz.U. 2010, Nr. 101, poz. 649, z późn. zm., dalej u.p.c.c.) nie przewiduje zwolnienia podmiotowego na rzecz organizacji pozarządowych lub podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., nie 143

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

będących podatnikami podatku od towarów i usług lub z niego zwolnionych, z tytułu dokonywania opodatkowanych czynności cywilnoprawnych w ramach działalności statutowej, które zgodnie z ustawą obejmują niżej wymienione umowy i akty jednostronne, a także ich zmiany: • sprzedaży oraz zamiany rzeczy i praw majątkowych, • pożyczki pieniędzy lub rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, • darowizny – w części dotyczącej przejęcia przez obdarowanego długów i ciężarów albo zobowiązań darczyńcy, • dożywocia, • o dział spadku oraz umowy o zniesienie współwłasności – w części dotyczącej spłat lub dopłat, • ustanowienie hipoteki, • ustanowienie odpłatnego użytkowania, w tym nieprawidłowego, oraz odpłatnej służebności, • umowy depozytu nieprawidłowego, • umowy spółki. Opodatkowanie podatkiem dochodowym organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. Opodatkowanie podatkiem dochodowym organizacji prowadzących działalność pożytku publicznego, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. jest zróżnicowane i zależy od formy prawnej prowadzonej działalności. Co do zasady, prowadzona przez te podmioty działalność gospodarcza podlega opodatkowaniu na zasadach ogólnych. Różnice w sytuacji prawno-podatkowej rysują się na tle opodatkowania podatkiem dochodowym kwot przeznaczonych na realizację celów pożytku publicznego. 1. Kościelne osoby prawne Zgodnie z art. 17 ust. 4 a i b 4a) u.p.d.o.p. wolne od podatku są dochody kościelnych osób prawnych pochodzące z: • niegospodarczej działalności statutowej; w tym zakresie kościelne osoby prawne nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy Ordynacji podatkowej, • pozostałej działalności – w części przeznaczonej na cele: kultu religijnego, oświatowo-wychowawcze, naukowe, kulturalne, charytatywno-opiekuńcze oraz na konserwację zabytków, prowadzenie punktów katechetycznych, inwestycje sakralne w zakresie: budowy, rozbudowy i odbudowy kościołów oraz kaplic, adaptację innych budynków na cele sakralne, a także innych inwestycji przeznaczonych na punkty katechetyczne i zakłady charytatywno-opiekuńcze, • dochody spółek, których jedynymi udziałowcami (akcjonariuszami) są kościelne osoby prawne – w części przeznaczonej na cele wymienione w punkcie b). Dochody kościelnych osób prawnych są zwolnione z podatku dochodowego bez żadnych ograniczeń, jeżeli uzyskiwane są z innej niż gospodarcza działalności statutowej 144

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

[Małecki, Mazurkiewicz 2015]. W zakresie tych dochodów kościelne osoby prawne nie mają obowiązku prowadzenia dokumentacji wymaganej przez przepisy ordynacji podatkowej. 2. Spółki kapitałowe prawa handlowego non profit Na podstawie art. 17 ust. 5 i 5a u.p.d.o.p. wolne od podatku są dochody spółek, których udziałowcami (akcjonariuszami) są wyłącznie organizacje działające na podstawie ustawy prawo o stowarzyszeniach, a których celem statutowym jest działalność wymieniona w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.p.d.o.p., w części przeznaczonej na te cele oraz przekazanej na rzecz tych organizacji, a także dochody klubów sportowych, o których mowa w ustawie o sporcie, przeznaczone i wydatkowane w roku podatkowym lub w roku po nim następującym na szkolenie i współzawodnictwo sportowe dzieci i młodzieży w kategoriach wiekowych młodzików, juniorów młodszych, juniorów i młodzieżowców do 23 roku życia. Powyższa regulacja wyklucza możliwość zwolnienia od podatku dochodowego spółki prowadzącej działalność pożytku publicznego, której jedynymi wspólnikami są inne podmioty niż stowarzyszenia, np. fundacje, spółki kapitałowe non profit. Zwolnienie z podatku dochodowego spółek powołanych przez kościelne osoby prawne zostało omówione w pkt 1). 3. Spółdzielnie socjalne Na mocy art. 17 ust. 1 pkt 43 u.p.d.o.p. zwolnieniu od podatku dochodowego od osób prawnych podlegają dochody spółdzielni socjalnej wydatkowane w roku podatkowym na cele 1) społecznej reintegracji jej członków, przez co rozumie się działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie umiejętności uczestniczenia w życiu społeczności lokalnej i pełnienia ról społecznych w miejscu pracy, zamieszkania lub pobytu, oraz 2) zawodowej reintegracji jej członków, co oznacza działania mające na celu odbudowanie i podtrzymanie zdolności do samodzielnego świadczenia pracy na rynku pracy, pod warunkiem, że działania te nie są wykonywane w ramach prowadzonej przez spółdzielnię socjalną działalności gospodarczej, a kwoty podlegające zwolnieniu nie zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Opodatkowanie podatkiem dochodowym oraz podatkiem od czynności cywilnoprawnych podmiotów posiadających status organizacji pożytku publicznego (OPP) W świetle art. 17 ust. 1 pkt 6c u.p.d.o.p. oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 u.d.p.p.w. dochody organizacji pożytku publicznego, o których mowa w przepisach o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (art. 20 in.), niezależnie od formy prawnej prowadzonej działalności podlegają zwolnieniu od podatku dochodowego od osób prawnych w części przeznaczonej na działalność statutową. Wydatkowanie dochodów na którykolwiek z celów mieszczących się w sferze zadań publicznych, stanowiących działalność organizacji pożytku publicznego, powoduje uzyskanie prawa do zwolnienia z podatku dochodowego dla tych dochodów. Wydatki mogą 145

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

dotyczyć tylko bezpośrednio wymienionych w statucie lub innym akcie wewnętrznym konstytuującym podmiot celów, aby zwolnienie miało zastosowanie. Na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 3 u.d.p.p.w. oraz art. 8 ust. 2a u.p.c.c. organizacji pozarządowej przysługuje także zwolnienie od podatku od czynności cywilnoprawnych dokonywanych wyłącznie w związku z nieodpłatną działalnością pożytku publicznego w rozumieniu przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zwolnienie od podatku dochodowego ze względu na źródło dofinansowania – szeroką grupę zwolnień zawartych w art. 17 u.p.d.o.p. stanowią różnego rodzaju dotacje, dofinansowania i inne środki uzyskiwane przez organizacje trzeciego sektora z budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub zza granicy. Celem wprowadzonych zwolnień podatkowych jest zwiększenie efektywności środków finansowych otrzymywanych na konkretne cele i zadania. Od tych kwot podatek dochodowy nie jest pobierany [Małecki, Mazurkiewicz 2015]. W zakresie prowadzonej działalności pożytku publicznego, zwolnienie z podatku dochodowego obejmuje dochody pochodzące ze: • środków pochodzących ze środków bezzwrotnej pomocy (art. 17 ust. 1 pkt 23 u.p.d.o.p.), • dotacji otrzymanych z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 17 ust. 1 pkt 47 u.p.d.o.p.), • kwot otrzymanych od agencji rządowych, jeżeli agencje otrzymały środki na ten cel z budżetu państwa, np. PFRON, NFOŚ (art. 17 ust. 1 pkt 48 u.p.d.o.p.). Proponowane rozwiązanie

Biorąc po uwagę istniejące rozbieżności w zakresie zasad opodatkowania podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, nieposiadających statusu organizacji pożytku publicznego, celem zmian regulacji ustawowych zawartych w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawie o podatku od czynności cywilnoprawnych winno być ujednolicenie reguł opodatkowania tej kategorii podatników w zakresie: • ujednolicenia zasad opodatkowania podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, niezależnie od posiadanej przez nie formy prawnej, • rozszerzenia zakresu przedmiotowego zwolnienia od podatku dochodowego od osób prawnych na wszystkie sfery zadań publicznych, w których organizacje pozarządowe i podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. prowadzą działalność społecznie użyteczną, • wprowadzenia zwolnienia podmiotowego na rzecz podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, niezależnie od formy prawnej, z podatku od czynności cywilnoprawnych. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Obowiązujący stan prawny w zakresie opodatkowania podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego jest niejednolity i ma bezpośredni negatywny wpływ na działalność podmiotów sektora pozarządowego.

146

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Obecne regulacje ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych oraz ustawy o podatku dochodowym od czynności cywilnoprawnych w części dotyczącej opodatkowania podmiotów prowadzących działalność społecznie użyteczną w niewielkim stopniu korespondują z ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, zwaną również „Konstytucją trzeciego sektora”. W aspekcie podmiotowym sygnalizowane rozbieżności pomiędzy poszczególnymi regulacjami są wynikiem nieuwzględniania w regulacji CIT oraz u.p.c.c. specyfiki działalności organizacji pozarządowych, jak również innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, i w tym zakresie zrównanych z nimi w prawach (podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w). W płaszczyźnie przedmiotowej analizowane ustawy podatkowe nie odwołują się do przedmiotu działalności organizacji pozarządowych, jakim jest działalność pożytku publicznego, a poprzez określenie podstaw do zwolnienia z podatku dochodowego podmiotów non profit celem prowadzonej przez nie działalności statutowej w określonych ustawą obszarach została wykluczona możliwość zwolnienia z opodatkowania podatkiem CIT środków wydatkowanych przez te podmioty w szeregu obszarach zadań publicznych określonych w art. 4 u.d.p.p.w. Zróżnicowanie zasad opodatkowania dla poszczególnych kategorii podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego w rozumieniu u.d.p.p.w. według kryterium formy prawnej, w jakiej działają (m.in. fundacji, kościelnych osób prawnych, spółek kapitałowych non profit) budzi wątpliwości z punktu widzenia zasady sprawiedliwości podatkowej, której realizacja winna zapewnić powszechność i równość opodatkowania. Czynnikiem hamującym realizację obligatoryjnej dla organów administracji publicznej współpracy z trzecim sektorem są także przepisy ustawy o podatku dochodowym od czynności cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 5 ust. 8 u.d.p.p.w. jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pożyczek, gwarancji, poręczeń organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 na realizację zadań w sferze pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Z udzielaniem pożyczki wiąże się obowiązek zapłaty podatku od czynności cywilnoprawnych, co w powiązaniu z koniecznością poniesienia przez organizację pozarządową kosztów odsetek czyni ten instrument zbyt drogim dla podmiotów trzeciego sektora.

Loterie Loterie pieniężne Przesłanki proponowanego rozwiązania

Poszukując nowych rozwiązań służących finansowaniu organizacji pozarządowych, proponujemy modyfikację zasad funkcjonowania loterii pieniężnych oraz loterii fantowych w Polsce. Podstawowe zasady funkcjonowania loterii w Polsce powodują, że nie wspierają one rozwoju organizacji trzeciego sektora, a mogłyby one generować znaczące 147

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

dochody dla tego sektora. Potrzebna jest jednak zmiana regulacji w zakresie podziału środków finansowych stanowiących dochód loterii pieniężnych oraz zliberalizowanie zasad organizacji loterii fantowych. Loterie – zarówno pieniężne, jak i fantowe – powinny służyć realizacji celów społecznych. Istotą organizacji loterii, w odróżnieniu od pozostałych gier hazardowych, nie jest maksymalizacja korzyści finansowych, co ma służyć partykularnym interesom podmiotów sfery komercyjnej, a realizacja misji społecznej, głównie związanej z celami statutowymi organizacji społecznej lub wspierania kultury i sportu przez państwo. Uprawnione jest więc stwierdzenie, że choć hazard sam w sobie jest złem, to odpowiednio wykorzystany może służyć dobru. Pierwszą z form prowadzenia loterii jest loteria pieniężna. W Polsce może być przeprowadzana tylko przez Totalizator Sportowy (zwany również Lotto). Jest on w 100 proc. spółką Skarbu Państwa i w związku z tym realizuje misję społeczną. Lotto odgrywa ważną rolę w rozwoju polskiej gospodarki. Jest jedną z dziewiętnastu spółek o kluczowym znaczeniu dla Skarbu Państwa. Dana spółka planująca prowadzenie działań sponsoringowych, w której udział Skarbu Państwa w kapitale zakładowym przekracza 50 proc., jest zobowiązana do opracowania własnych zasad wsparcia. Muszą one zawierać zasady przyjęte w „Modelu regulacji działalności sponsoringowej spółek z udziałem Skarbu Państwa”. Lotto 19 proc. swoich dochodów wpłaca do budżetu, a następnie są one przekazywane na rozwój polskiej kultury, sportu i zdrowia. Im więcej Totalizator Sportowy zarobi, tym większe wsparcie uzyskają ww. dziedziny. Polacy co roku wydają na gry liczbowe ok. 3 mld zł. Totalizator Sportowy przekazuje do budżetu państwa ok. 1,5 mld zł. W przybliżeniu 0,5 mld zł wpływa do Funduszu Rozwoju Kultury Fizycznej, a ok. 0,2 mld zł do Funduszu Promocji Kultury. Ponadto, ok. 30 mln zł zostaje przeznaczone na walkę z uzależnieniem od hazardu. Gracze wybierający produkty Lotto przeznaczają część kwoty na celowe fundusze, z których środki są wykorzystywane na rozwój kultury, sportu oraz ochronę zdrowia. Każdego dnia przekazuje się ok. 410 tys. zł. Dzięki dofinansowaniu Totalizatora Sportowego odbywa się wiele festiwali kulturalnych, rozbudowywane są kolekcje w muzeach, przeprowadza się remonty oraz przebudowy muzeów i teatrów w Polsce. Totalizator Sportowy wspiera bezpośrednio realizację projektów szczególnie istotnych dla polskiej kultury (zob. http://www.money.pl/wyniki-lotto/artykul/ile;panstwo;zarabia;na;totalizatorze,146,0,1586066.html). Jak widać, loterie pieniężne (nie należy ich mylić z konkursami, gdzie wybór zwycięzców nie odbywa się w sposób losowy, a możliwości organizacji konkursów są znacznie szersze od loterii) pozwalają na realizację wielu projektów, dla których znalezienie finansowania mogłoby być problemem. Propozycja dotycząca zmian zasad funkcjonowania loterii pieniężnej nie jest rewolucyjna i nie skutkuje potrzebą gruntownego przedefiniowania celów i zasad funkcjonowania tego narzędzia. Podstawowy postulat sprowadza się do zmiany algorytmu wydatkowania środków finansowych pozyskanych przez Totalizator Sportowy – poprzez rozszerzenie podmiotów uprawnionych do uzyskania wsparcia z Lotto, jak również obszarów podlegających wsparciu. Zasadne wydaje się stworzenie mechanizmu dofinasowania przedsięwzięć społecznych realizowanych przez NGO. Będzie to istotne zwłaszcza po 2020 r., kiedy zakończy się trzeci okres programowania środków finansowych w ramach UE i organizacje pozarządowe staną przed realnym problemem braku 148

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

źródeł finansowania swojej działalności. Celem takiego działania jest zatem utrzymanie odpowiedniego poziomu finansowania NGO w Polsce. Nawet niewielka część środków, o których mowa powyżej, stworzyłaby realną możliwość podtrzymania wsparcia dla NGO. Totalizator Sportowy współpracuje z podmiotami kultury oraz sportu na zasadzie sponsoringu, którego warunki zostały określone Zarządzeniem Ministra Skarbu z 13 lutego 2009 r. w sprawie zasad prowadzenia działalności sponsoringowej przez spółki z udziałem Skarbu Państwa. Jest to rozwiązanie służące rozszerzeniu źródeł finansowania NGO, co jest szczególnie istotne w kontekście tego, że podstawowe zewnętrzne źródła zasilające finansowo NGO po 2020 r. nie będą funkcjonowały. Zaniechanie poszukiwania nowych źródeł finansowania znacząco ograniczy możliwości rozwoju organizacji pozarządowych w przyszłości. Proponowane rozwiązanie

Dotychczas Totalizator Sportowy przeznaczał określoną część swoich dochodów na projekty związane przede wszystkim z infrastrukturą sportową, rozwojem kultury oraz ochroną zdrowia. Wiele z projektów, szczególnie o charakterze infrastrukturalnym, nie miałoby szansy na realizację, gdyby nie finansowe wsparcie Totalizatora Sportowego. Sam mechanizm działania wydaje się być racjonalny, spójny i efektywny. Nie chodzi więc w niniejszej propozycji o zmianę mechanizmu finansowania, a w zasadzie o niewielką z organizacyjnego punktu widzenia zmianę zasad podziału wypracowanych przez Totalizator Sportowy środków finansowych. Proponujemy przyjęcie nowego podejścia dotyczącego dofinansowania organizacji pozarządowych przez Totalizator Sportowy. Optymalnym rozwiązaniem byłoby stworzenie stałego algorytmu naliczania kwoty przeznaczonej na współpracę z organizacjami pozarządowymi. Kwota ta byłaby kumulowana w specjalnym funduszu, a NGO ubiegałyby się o środki finansowe z Totalizatora Sportowego w formie konkursowej. Wysokość dofinansowania NGO przez Totalizator Sportowy zależałaby od wysokości rocznych dochodów i byłaby obliczana na podstawie stałego algorytmu. Zatem środki finansowe stanowiące dochód Totalizatora Sportowego, w części przewidzianej na wsparcie podmiotów zewnętrznych, byłyby podzielone na cztery części: służące rozwojowi kultury, zdrowia, sportu oraz organizacji trzeciego sektora. Odłożone w ten sposób środki finansowe mogłyby być wydatkowane przez NGO w Polsce. Organizacje pozarządowe mogłyby ubiegać się o wspomniane środki finansowe w trybie konkursowym. Korzystając z dobrych praktyk obecnych w krajach Europy Zachodniej, należałoby stworzyć mechanizm wspierający również małe, lokalne organizacje pozarządowe, które nie posiadają zdolności organizacyjnej i instytucjonalnej do konkurowania z wielkimi NGO. Tak jak w brytyjskim systemie administracji publicznej, mogłyby być tworzone makroregionalne fundusze, które stałyby się operatorami środków finansowych, zajmując się ich wydatkowaniem. Makroregionalne fundusze powinny być podmiotami gwarantującymi obiektywność i transparentność w zakresie podejmowanych przez siebie decyzji. Wykorzystując najlepsze rozwiązania brytyjskie, proponujemy stworzenie algorytmu, z którego wynikałoby, że określona pula środków finansowych będących 149

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

w gestii wspomnianych powyżej funduszy trafiłaby do niewielkich NGO realizujących zadania o zasięgu lokalnym. Tak więc środki finansowe gromadzone przez specjalny fundusz byłyby podzielone na osiem funduszy, każdy z nich miałby obsłużyć po dwa regiony administracyjne. W ramach każdego z makroregionalnych funduszy nastąpiłby podział środków finansowych na obszary merytoryczne, np. związane z rozwojem działalności statutowej, szkolenia mające na celu poprawę zdolności organizacyjnej NGO, rozwój współpracy międzysektorowej, poszerzanie obszarów działalności, rozwój sieci powiązań itd. Rozwój działalności statutowej, stanowiący trzon dofinansowania, mógłby z kolei zostać podzielony na obszary tematyczne: kultura, turystyka, pomoc społeczna itp. W ramach tak podzielonych obszarów merytorycznych i tematycznych byłyby ogłaszane konkursy zamknięte, których kryterium dostępu jest terytorialna przynależność do funduszu, forma prawna beneficjenta, zadeklarowany wkład własny, a także sama merytoryczna ocena przedsięwzięcia pod względem jego zasadności (celowości) oraz efektywności (relacji nakładów finansowych do efektów). Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Biorąc pod uwagę dobre praktyki – rozwiązania zagraniczne, jak również możliwość zmiany treści ustawy hazardowej – wydaje się, że loterie mają szansę stać się elementem zasilającym system wsparcia NGO, a nie tylko mechanizmem redystrybucji. Zważywszy na prawdopodobieństwo ograniczenia puli środków na finansowanie NGO nabiera to szczególnego znaczenia. Totalizator Sportowy, podobnie jak inne spółki Skarbu Państwa, realizuje misję społeczną polegającą na dofinansowywaniu przedsięwzięć przyczyniających się do budowania kapitału ludzkiego oraz kapitału społecznego. Wspieranie organizacji pozarządowych doskonale wpisuje się w te założenia. Rozwiązanie to mogłoby zostać bardzo szybko spopularyzowane. Wartość marketingowa Totalizatora Sportowego jest bardzo wysoka, co w połączeniu ze znacznymi nakładami finansowymi na wsparcie i rozwój organizacji pozarządowych dałoby znakomity efekt w postaci wysokiej responsywności organizacji pozarządowych. Co istotne, w skład komisji oceniającej wnioski powinny wejść obok ekspertów Totalizatora Sportowego również przedstawiciele organizacji pozarządowych. Dbając o zapewnienie przejrzystości działań i braku konfliktu interesów, pozwoliłoby to na wypromowanie narzędzia w środowisku organizacji trzeciego sektora. Loterie fantowe Przesłanki proponowanego rozwiązania

Osobnym narzędziem wspierającym funkcjonowanie NGO w Polsce są loterie fantowe. Te kwestie reguluje ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.). „Mała loteria fantowa” jest wykorzystywana jako sposób zbiórki środków pieniężnych na określone cele, najczęściej dobroczynne. Loterie te – jako pewna forma atrakcji – towarzyszą też imprezom rozrywkowym, edukacyjnym czy społecznym, które są organizowane przez szkoły, urzędy oraz inne placówki oświatowe i organizacje. Loterie fantowe, 150

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

podobnie jak loterie pieniężne, mogą przyczynić się do zdynamizowania rozwoju NGO w Polsce, ale pod innymi warunkami niż w przypadku tych drugich. Loteria fantowa to gra losowa, w której uczestniczy się przez nabycie losu lub innego dowodu udziału w grze, a podmiot urządzający loterię oferuje wyłącznie wygrane rzeczowe. Małe loterie fantowe to takie, w których wartość puli wygranych nie przekracza w 2015 r. kwoty 3 941,49 zł., a maksymalna łączna cena przeznaczonych do sprzedaży losów lub innych dowodów udziału w grze nie może przekraczać kwoty (w przybliżeniu) 13 138 zł. Kwota ta jest zmieniana co roku. Łączna wartość puli wygranych w loteriach fantowych lub w grze bingo fantowe organizowanych przez organizację pożytku publicznego w oparciu o zgłoszenia nie może przekroczyć w ciągu roku kalendarzowego trzydziestokrotności kwoty bazowej (ok. 118 248 zł). Dochód z loterii fantowej musi być przeznaczony na cele społecznie użytecznie, w szczególności dobroczynne. Cel musi być określony w regulaminie loterii. Loterie fantowe mogą być urządzane przez osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej. W loterii fantowej może brać udział każdy, bez ograniczeń wieku. Urządzanie „małych loterii fantowych” jest wolne od opłat, podatku od gier, składania deklaracji podatkowych, prowadzenia ewidencji podstaw opodatkowania i obliczania wysokości podatku od gier. Po zakończeniu loterii podmiot urządzający loterię winien w terminie 30 dni od dnia zakończenia urządzanej gry dokonać rozliczenia tej loterii przed naczelnikiem właściwego urzędu celnego. Warto jednocześnie dodać, że wielu organizatorów nie zdaje sobie jednak sprawy z tego, że przeprowadzenie małych loterii fantowych wymaga zgłoszenia do właściwego organu celnego. Niewypełnienie tego obowiązku może wiązać się z odpowiedzialnością karno-skarbową. Podstawowym zdiagnozowanym problemem jest niewielka popularność tego narzędzia finansowego wsparcia rozwoju organizacji pozarządowych. Wiąże się to przede wszystkim z niską oceną przydatności tego narzędzia do poprawy sytuacji finansowej NGO. Loterie fantowe są w ocenie NGO mało użytecznym narzędziem z punktu widzenia budowania konkurencyjności finansowej ze względu na niskie kwoty progowe związane z wartością takiego przedsięwzięcia. Proponowane rozwiązanie

Narzędzie to w zasadzie nie wymaga gruntownych zmian. Chodzi o jego wypromowanie oraz – w większym wymiarze – o zliberalizowanie zasad prowadzenia loterii fantowych przez organizacje pozarządowe. Obecne przepisy wprowadzają obostrzenia dotyczące kwot, które mogą być zaangażowane w ramach pojedynczej loterii fantowej, jak również 151

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

potrzeby zgłaszania oraz raportowania przeprowadzonych loterii. Omawiana forma wsparcia NGO z pewnością będzie mieć szersze zastosowanie w przypadku, gdy przepisy określające jej przeprowadzanie zostaną poddane optymalizacji. Zatem podstawowym postulatem jest znaczące podniesienie kwot określających maksymalną pulę wartości wygranych; wartości biletów przeznaczonych do sprzedaży, jak również wartości jednorazowej wygranej. Wprowadzenie limitów jest racjonalne i nieuniknione ze względu na dużą podatność do wykorzystywania tak powstałych narzędzi do nieetycznych celów. Jednak pula wygranych powyżej 10 tys. zł wpłynęłaby na zwiększenie możliwości stosowania tego narzędzia przez NGO celem zdobywania finansowej samodzielności. Proporcjonalnie, maksymalna łączna cena przeznaczonych do sprzedaży losów lub innych dowodów udziału w grze nie powinna przekraczać kwoty 45 tys. zł. Należałoby również wprowadzić minimalny limit wartości nagród, tak aby loterie fantowe nie okazały się opłacalne wyłącznie dla jej organizatorów. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Loterie fantowe, podobnie jak w przypadku loterii pieniężnych, stwarzają możliwość samodzielnego zdobycia środków finansowych przez NGO. Podniesienie kwot bazowych spowoduje znaczącą liberalizację przepisów i w praktyce będzie oznaczało więcej inicjatyw społecznych, polegających na poszukiwaniu rozwiązań służących rozwojowi sektora NGO i inicjatyw społecznych. Należy zwrócić uwagę na dynamiczny rozwój loterii fantowych w USA oraz w krajach anglosaskich w ostatniej dekadzie. Być może warto zapisać w ustawie, że NGO są grupą uprzywilejowaną w przypadku korzystania z loterii fantowych. Uprzywilejowanie mogłoby polegać na podwyższeniu wspomnianych powyżej limitów kwot niepodlegających opodatkowaniu. Podniesienie kwot bazowych jest jedyną możliwością popularyzacji tego narzędzia finansowego rozwoju NGO. Bez tego trudno będzie stworzyć jakikolwiek mechanizm zachęt do korzystania z loterii fantowych.

Współwytwarzanie usług publicznych Przesłanki proponowanego rozwiązania

Współwytwarzanie, koprodukcja (co-production) jest jednym ze sposobów poszukiwania strategii działania (trzeciej drogi) w świadczeniu usług publicznych. Jest to forma uzupełnienia i rozszerzenia zestawu dostępnych metod i form realizacji zadań publicznych. Dywersyfikacja rozwiązań polega na korekcie dwubiegunowego modelu zaspokajania potrzeb zbiorowych, który charakteryzuje obecność rynku i państwa. Nowe podejście wiąże się z koncepcją welfare partnerships, współplanowania, współdecydowania i koprodukcji dóbr publicznych. Bazuje ono na współdziałaniu państwa, rynku, rodziny, oddolnych organizacji obywatelskich i inicjatyw nieformalnych [Borzaga 2008]. Jego 152

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

istotą jest swoiste uspołecznienie usług publicznych. Ważnym elementem tego podejścia jest dążenie do przekształcenia pasywnego klienta w aktywnego partnera administracji w wytwarzaniu usług publicznych [Sześciło 2015]. Koprodukcja usług publicznych jest definiowana jako zaangażowanie obywateli, klientów, konsumentów, organizacji w produkcję usług publicznych, jak również ich konsumpcję lub też czerpanie z nich innych korzyści [Needham 2008]. Mechanizmy koprodukcji usług publicznych są integralnie powiązanie z paradygmatem zarządzania publicznego, określanym mianem współzarządzania publicznego. Koprodukcja jako nowy sposób świadczenia usług publicznych zyskuje na znaczeniu z kilku powodów, a mianowicie: 1. Prowadzi do poprawy efektywności, skuteczności i innowacyjności usług świadczonych przez sektor publiczny. Przyczynia się do zwiększenia satysfakcji użytkowników oraz redukcji kosztów realizacji zadań publicznych [OECD 2011]. 2. Podnosi finalną wartość usług w sposób niewspółmierny do wielkości wkładu stron zaangażowanych w cały proces. Tym samym wpływa na produktywność oraz dynamikę rozwoju [Ostrom 1996]. 3. Przyczynia się do poprawy jakości działań obywatelskich, wzmacnia obywatelską tożsamość oraz kapitał społeczny [Verschuere i in. 2012; Pestoff 2006]. 4. Umożliwia odzyskanie niewykorzystanych zasobów (monetarnych i niemonetarnych), łączenie potencjałów, kreowanie idei i nowych inicjatyw, które służą dobru ogólnemu. 5. Służy podnoszeniu efektywności usług publicznych, poprzez ich dostosowanie do potrzeb odbiorców, co odbywa się dzięki osobistemu zaangażowaniu i kompetencjom tych, którzy uczestniczą w ich tworzeniu. Proponowane rozwiązanie

Wprowadzenie na szerszą skalę modelu koprodukcji w Polsce wymagałoby określenia sposobów jej praktycznego wykorzystania (praktyki społecznej) oraz warunków brzegowych jej zastosowania (przykładem koprodukcji może być inicjatywa lokalna, która bazuje na partycypacji obywatelskiej, łączy publiczne i prywatne zasoby). Potencjalne obszary wykorzystania koprodukcji to: opieka nad ludźmi starymi i dorosłymi, opieka zdrowotna, usługi na rzecz zdrowia psychicznego, integracja zawodowa, edukacja wczesnodziecięca i usługi na rzecz młodzieży, rewitalizacja miast, opieka nad dziećmi i rodziną [Kaźmierczak, b.d.]. Upowszechnianie i wdrażanie praktyk koprodukcyjnych wymagałoby: • dojrzałości i przygotowania sektora publicznego do wdrożenia w praktyce tej koncepcji, • wiedzy i kompetencji kadr (instytucji publicznych) odpowiedzialnych za projektowa­ nie, wdrażanie i zarządzanie, • wkomponowania tych rozwiązań w istniejące systemy usług, • umiejętnego wdrożenia tego rozwiązania (uwzględniającego aspekty prawne, finan­ sowe, organizacyjne i in.) [por. Kaźmierczak 2011]. Ze względu na powyższe kwestie kluczowymi wyzwaniami są:

153

CZĘŚĆ II. Finansowanie organizacji pozarządowych w Polsce...

1. Wyposażenie kadr administracji publicznej i służb publicznych w wiedzę (na temat istoty, form, korzyści koprodukcji) oraz umiejętności (w zakresie jej organizacji i zarządzania). 2. Uwzględnienie na poziomie finansowania usług publicznych specyfiki i logiki koprodukcji. Stosowane obecnie sposoby finansowania, zasady ich kontraktowania i rozliczania są dostosowane do sytuacji, gdy cała odpowiedzialność spoczywa na profesjonalnym usługodawcy. 3. Edukacja obywatelska – istota koprodukcji wymaga „obywatela upodmiotowionego”, świadomego swojej roli [Boyle i in. 2012, za: Kaźmierczak, b.d.]. Możliwości wdrożenia proponowanego rozwiązania

Wdrożenie wspomnianego powyżej modelu organizacji systemu usług publicznych w praktyce wiąże się zarówno z wyzwaniami, jak i ograniczeniami różnej natury. Koprodukcja wymaga od uczestników aktywnej postawy, zaangażowania obywatelskiego. Zatem ma związek z zagadnieniem partycypacji społecznej, która jest determinowana przez różne czynniki (np. poziom kapitału społecznego, intelektualnego, uwarunkowania historyczne). Niejednokrotnie wymaga wniesienia kapitału materialnego – rzeczowego lub finansowego (co może ograniczać zainteresowanie tą formą świadczenia usług publicznych lub powodować inne problemy i nadużycia). Ponadto, wdrażaniu koprodukcji musi towarzyszyć strategiczna refleksja i ocena procesu po stronie administracji. Powinna ona dotyczyć społecznych skutków koprodukcji - celem uniknięcia negatywnych efektów podjętych działań (np. pogłębienia różnic w jakości życia zbiorowego poprzez kooperację administracji tylko ze zorganizowanymi obywatelami i ich grupami, kosztem budowania zdolności do współpracy innych grup, m.in. wykluczonych, mniej przygotowanych). Równocześnie prymarnym warunkiem skutecznego wdrożenia koprodukcji jest zaufanie. Kooperacja pomiędzy sektorem publicznym a obywatelami i wymiana zasobów wymaga istnienia zaufania w wymiarze jednostkowym (między obywatelami), ale również na poziomie obywatele-administracja [Sześciło 2015, s. 18-20].

6.3. Podsumowanie Zaprezentowane w tym rozdziale propozycje rozwiązań należy traktować jako dezyderaty kierunkowe mogące stanowić podstawę do wypracowania w przyszłości szczegółowych rozwiązań. Propozycje te są wynikiem prac prowadzonych przez ekspertów oraz badaczy akademickich w formule projektu partnerskiego. Bardzo istotny wpływ na kompozycję postulowanych przez nas rozwiązań wywarły opinie uzyskane w trakcie konsultacji środowiskowych. Dobór proponowanych rozwiązań został podyktowany przekonaniem o nieuchronnej nieodzowności dywersyfikacji źródeł finansowania organizacji trzeciego sektora w naszym kraju, w szczególności zaś ograniczenia ich postępującego uzależnienia od środków publicznych. Wykorzystanie przedstawionych przez nas rozwiązań ma także prowadzić do wzmocnienia autonomii finansowej organizacji pozarządowych, jak również zapewnić stabilne i wydajne źródła/schematy ich finansowania. 154

Rozdział 6. Nowe instrumenty finansowania organizacji pozarządowych w Polsce

Zróżnicowana jest zarówno natura przedkładanych przez nas propozycji, jak i stopień ich obecnego wykorzystania do finansowania organizacji trzeciego sektora. Znalazły się wśród nich postulaty wprowadzenia rozwiązań zupełnie nowych, o charakterze systemowym (np. Fundusz NGO), jak również mechanizmy już stosowane, ale w relatywnie niewielkim zakresie (np. instrumenty finansowania zwrotnego, klauzule społeczne). W wolumenie naszych propozycji znalazły się także postulaty dotyczące wprowadzenia istotnych zmian w mechanizmach powszechnie stosowanych (np. nowa formuła 1 proc., zmiany podatkowe, loterie) oraz propozycje oryginalne i rzadko wykorzystywane (np. inwestowanie obywatelskie, crowdfunding). Specyficznym mechanizmem finansowania organizacji pozarządowych jest współwytwarzanie usług publicznych. Niemniej jednak uznaliśmy, że warto go również zaprezentować. Postulowane przez nas rozwiązania mają stanowić dopełnienie systemu finansowania organizacji pozarządowych – i jako takie są oparte o logikę komplementarności. Oznacza to, że nie znoszą one obecnie istniejącego systemu, ale modyfikują jego elementy lub też wprowadzają całkiem nowe – takie, które dotychczas w nim nie występowały, ale, naszym zdaniem, są niezbędne. Charakter tych rozwiązań umożliwia ich stopniowe wdrażanie, co nie wywoływałoby turbulencji w obecnym systemie, które naruszałyby jego funkcjonalność. Nie bez znaczenia dla doskonalenia systemu finansowania trzeciego sektora w naszym kraju jest to, że nasze propozycje (lub ich elementy) są w dużej mierze z powodzeniem wykorzystywane w wielu innych krajach.

155

Literatura Agg C. [2006]. Trends in Government Support for Non-Governmental Organizations Is the “Golden Age” of the NGO Behind Us?, United Nations Research Institute for Social Development. Aldrich H. [1999]. Organizations evolving, Sage Publications, Thousand Oaks, London. Alter K.S. [2008]. Przedsiębiorstwo społeczne w szerszym kontekście, [w:] J.J. Wygnański (red.), Przedsiębiorstwo społeczne. Antologia kluczowych tekstów, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. Anheier H.K. [2006]. Pięć tez na temat trzeciego sektora w Europie. Współczesne teorie trzeciego sektora. Wybór tekstów, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. Anheier H.K., Carslon L., Kendall J. [2005]. Third sector policy at the crossroads: continuity and change in the world of nonprofit organizations [w:] H.K. Anheier, J. Kendall, Third Sector Policy at the Crossroads. An international nonprofit analysis, Routledge. Anheier H.K., Mertens S. [2006]. Sektor non-profit w perspektywie międzynarodowej i europejskiej: dane, teorie, statystyka, [w:] Pięć tez na temat trzeciego sektora w Europie. Współczesne teorie trzeciego sektora. Wybór tekstów, Stowarzyszenie Klon/ Jawor, Warszawa. Anheier H.K., Seibel W. (ed.) [1990]. The third sector. Comparative studies of nonprofit organizations, Walter de Gruyter, Berlin-New York, [za:] J. Schmidt [2012]. Rozwój organizacji pozarządowych. Teoria i praktyka, Sedno Wydawnictwo Akademickie, Warszawa. Arczewska M., Krajewski A. [2010]. O nieoczywistych pobudkach, czyli dlaczego bogaci dzielą się majątkiem, „Trzeci sektor”, Nr 22. Bacchiega A., Borzaga C. [2001]. Social enterprises as incentive structures: an economic analysis, [w:] C. Borzaga, J. Defourny (red.), The emergence of social enterprise, Routledge, Londyn, Nowy York. Baines D. [2011]. Restructuring and Labour Processes Under Marketisation: A Canadian Perspective, [w:] I. Cunningham, P. James (ed.), Voluntary Organizations and Public Service Delivery, Routledge, London. Beck U. [1998]. Democracy without Enemies, Polity Press, Cambridge. Bevir M. [2009a]. Decentryczna teoria rządzenia, „Zarządzanie Publiczne”, 3(9). Bevir M. [2009b]. Key Concepts in Governance, SAGE, London. Bogacz-Wojtanowska E. [2013]. Zdolności organizacyjne a współdziałanie organizacji pozarządowych, Instytut Spraw Publicznych Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie, Kraków. Borzaga C. [2008]. Nowe trendy w partycypacji obywatelskiej: rosnąca rola zachowań społecznie odpowiedzialnych w konsumpcji, oszczędzaniu i produkcji, [w:] E. Leś (red.), Gospodarka społeczna i przedsiębiorstwo społeczne. Wprowadzenie do problematyki, Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa. Borzaga C., Santuari A. [2008]. Nowe trendy w sektorze non profit w Europie. Pojawienie się przedsiębiorstw społecznych, [w:] J.J. Wygnański (red.), Przedsiębiorstwo społeczne. Antologia kluczowych tekstów (tłumaczenie: K. Kubin, J. Rybka), FISE, Warszawa. Boschee J. [2008]. Migracja od innowacyjności do przedsiębiorczości. Ewolucja organizacji non profit w kierunku trwałego rozwoju i samowystarczalności, [w:] J.J. Wygnański (red.), Przedsiębiorstwo społeczne. Antologia kluczowych tekstów, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. 156

Literatura

Bosscher J.L. [2009]. Commercialization in Nonprofits: Tainted Value?, “SPNA Review”, Vol. 5, Iss. 1. Brandsen T., van de Donk W., Putters K., [2005]. Griffins or Chameleons? Hybridity as a Permanent and Inevitable Characteristic of the Third Sector, “International Journal of Public Administration”, Vol. 28, Iss. 9-10. Brinkerhoff J.M. [2002]. Governement non-profit partnership: a defining framework, “Public Administration and Development”, Vol. 22, Iss. 1. Brinkerhoff J.M., Brinkerhoff D.W. [2002]. Goverment-non profit relations in comparative perspective: evolution, themes and new directions, “Public Administration and Development”, Vol. 22, Iss. 1. Bruch H., Walter F. [2005]. The Keys to Rethinking Corporate Philanthropy, “MIT Sloan Management Review”, Vol. 47, No. 1. Buchanan J., Tullock G. [1962]. The Calculus of Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, The University of Michigan, Ann Arbor, MI. Bullain N., Toftisova R. [2004]. A Comparative Analysis of European Policies and Practices of NGO-Government Cooperation, dostępne na: http://www.icnl.org/research/ journal/vol7iss4/art_1.htm (15.10.2015). Castells M. [1996]. The Rise of the Network Society, Blackwell, Cambridge, MA. Center for SIB [2013]. dostępne na: http://data.gov.uk/sib_knowledge_box (20.05.2015). Chhotray V., Stoker G. [2009]. Governance Theory and Practice A Cross-Disciplinary Approach, Palgrave Macmillan. Compact [1998]. Compact on Relations between Government and the Voluntary and Community Sector in England, http://www.compactvoice.org.uk/sites/default/ files/compact_1998.pdf (30.06.2015). Compact [2010]. Compact Renewal Consultation 2010, http://www.compactvoice.org.uk/ sites/default/files/compact_renewal_consultation_response_2010_0.pdf (30.06.2015). Coston J. [1998]. A model and typology of government-NGO relations, “Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, Vol. 27, No. 3. Crozier M.J., Huntington S.P., Watanuki J. [1975]. The Crisis of Democracy: Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Commission, New York University Press, New York. Dahrendorf R. [1996]. Economic opportunity, civil society and political liberty, “Development and Change”, 27, 2. Davister C., Defourny J., Gregoire O. [2008]. Przedsiębiorstwa społecznej integracji zawodowej w Unii Europejskiej, [w:] J.J. Wygnański (red.), Przedsiębiorstwo społeczne. Antologia kluczowych tekstów, FISE, Warszawa. Deakin N., Taylor M. [2002]. Citizenship, civil society and governance. International Society for Third - Sector Research, The Reut Institute, Tel Aviv. Deakin C. [2008]. Transforming public services: lessons from Canada, [w:] F. Addarii, C. Deakin, S. Elsworth (ed.), Lessons from Abroad: the third sector’s role in public service transformation, ACEVO, London. Defourny J., Develtere P. [2006]. Ekonomia społeczna: ogólnoświatowy trzeci sektor, [w:] Współczesne teorie trzeciego sektora – wybór tekstów, Stowarzyszenie Klon/ Jawor, Warszawa. Department of Social Services [2014]. Home Interaction Program for Parents and Youngsters (HIPPY). Programme Guidelines 2015-2018, Australian Government, Canberra.

157

Literatura

Douglas J. [1987]. Political theories of Nonprofit Organization, [w:] W. Powell (ed.), The Nonprofit Sector. A Research Handbook, Yale University Press, New Haven. Eikenberry A.M., Drapal Kluver J.D. [2004]. The marketization of the nonprofit sector: Civil society at risk?, “Public Administration Review”, 64, (2). EKES [1997]. Cooperation with charitable associations as economic and social partnersin the field of social welfare, CES, 1398/97, Economic and Social Committee of the European Communities, Bruksela, dostępne na: http://www.eesc.europa.eu/resources/ docs/ces1398-1997_ac_en.pdf. EKES [1999]. Opinion on the Role and contribution of civil society organisations in building Europe, CES 851/99, Economic and Social Committee of the European Communities, Bruksela. EKES [2011]. Opinia Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego w sprawie przedsiębiorczości społecznej i przedsiębiorstw społecznych, dostępne na: INT/589 – CESE 1584/2011, http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.int-opinions&itemCode=19122 (11.11.2013). EKES [2013]. Gospodarka społeczna w Unii Europejskiej, Streszczenie sprawozdania sporządzonego dla Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego przez Międzynarodowe Centrum Badań i Informacji na temat Gospodarki Publicznej, Społecznej i Spółdzielczej (CIRIEC), dostępne na: http://www.eesc.europa.eu/resources/ docs/qe-31-12-784-pl-c.pdf (5.06.2014). EMES [2001]. Borzaga C., Defourny J. (red.), The Emergence of Social Enterprise, Routledge, London, New York. EMES, UNDP [2008]. Social enterprise: A new mode for poverty reduction and employment generation. An Examination of the concept and practice in Europe and the Commonwealth of Independent States, EMES European Research Network, United Nations Development Programme. Esping-Andersen G. [2010]. Trzy światy kapitalistycznego państwa dobrobytu, Difin, Warszawa. Evans B.M., Shields J. [1998]. ‚Reinventing‘ the Third Sector: Alternative Service Delivery, Partnerships and the New Public Administration of the Canadian Post-Welfare State, “Ryerson University Working Paper Series“, No. 9. Evers A. [2008]. Mieszane systemy opieki społecznej i organizacje hybrydowe. Zmiany w ładzie organizacyjnym i świadczeniu usług społecznych, [w:] Nowoczesne państwo i organizacje pozarządowe. Wybór tekstów, Stowarzyszanie Klon/Jawor, Warszawa. EVPA [2014]. Venture Philanthropy i inwestycje społeczne w Europie w latach 2012/13. Badanie EVPA, European Venture Philanthropy Association. FASE [2015]. E. Dienst, M. Freiburg, Growth capital for social enterprises to scale up social impact, Finanzierungsagentur fűr Sozial Entrepreneurship, Social Finance Roundtable, Warszawa (maszynopis). Frumkin P.A. [2004]. Institutional isomorphism and public sector organizations, “Journal of Public Administration Research and Theory”, 14/3. Funding [2008] Funding & Procurement. Compact Code of Good Practice, dostępne na: http://www.voice4change-england.co.uk/webfm_send/25 (15.06.2015). Geddes M. [1998]. Local Partnership: A Successful Strategy for Social Cohesion?, European Research Report, European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, Dublin.

158

Literatura

GEM [2009]. Global Entrepreneurship Monitor, dostępne na: http://www.gemconsortium. org/docs/2519/gem-2009-report-on-social-entrepreneurship (12.07.2015). Gidron B., Kramer R.M., Salamon L.M. [1992]. Government and the third sector in comparative perspective: allies or adversaries? [w:] B. Gidron, R. Kramer, L.M. Salamon (red.), Government and the Third Sector: Emerging Relationships in Welfare States, San Francisco Jossey-Bass. Gingold D. [2000]. New Frontiers in Philanthropy. Fortune.com, dostępne na: http:// www.timeinc.net/fortune/sections/(18.10.2015). Gliński P. [2005]. Organizacje pozarządowe, hasło przedmiotowe, Encyklopedia socjologii. Suplement, Oficyna Naukowa, Warszawa. Gliński P. [2006]. Style działań organizacji pozarządowych w Polsce. Grupy interesu czy pożytku publicznego?, IFiS PAN, Warszawa. Graff A. [2010]. Pułapka społeczeństwa obywatelskiego; dostępne na: http://www. krytykapolityczna.pl/TekstypozaKP/GraffPulapkaspoleczenstwaobywatelskiego/ menuid-49.html Gross M.J., McCarthy J.H, Shelmon N.E. [2010]. Financial and Accounting Guide for Notfor-Profit Organizations, Wiley, New Jersey. Goś-Wójcicka K. (red.) [2014]. Trzeci sektor w Polsce. Stowarzyszenia, fundacje, społeczne podmioty wyznaniowe, organizacje samorządu zawodowego, gospodarczego i pracodawców w 2012 r., Studia i Analizy Statystyczne, GUS, Warszawa. Gronbjerg K.A., Salamon L.M. [2002]. Devolution, marketization, and the changing shape of government nonprofit relations, [w:] L.M. Salamon (red.), The State of Nonprofit America, Brookings Institution Press, Washington. Guidance Social impact bonds [2013], dostępne na: https://www.gov.uk/social-impactbonds/(18.10.2015). Guo B. [2006]. Charity for profit? Exploring factors associated with the commercialization of human services nonprofits, “Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, Vol. 35, No. 1. Habermas J. [1988]. Legitimation Crisis, Polity Press, Cambridge. Habermas J. [1998]. The European nation-state: On the past and future of sovereignty and citizenship, “Public Culture”, 10(2). Hausner J. [2015]. Governance i jego konceptualne podstawy, [w:] S. Mazur S. (red.), Współzarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Harris B. [2010]. Voluntary action and the state in historical perspective, “Voluntary Sector Review”, Vol. 1, No. 1 (March). Held D., McGrew A., Goldblatt D., Perraton J. [1999]. Global Transformations. Politics, Economics and Culture, Stanford University Press, Stanford, CA. Herbst J. [2008]. O kategorii 'responsywności' władzy i o pewnym warunku responsywności władzy w Polsce, „Zarządzanie Publiczne”, 4(6). Hood C. [1995]. The ‘New Public Management’ in the 1990s: Variations on a Theme, “Accounting Organizations and Society”, 20(2/3). Hooghe L., Marks G. [2003]. Unravelling the Central State, But How?, “American Political Science Review”, Vol. 97, No. 2. Hulgård L. [2010]. Discourses of social entrepreneurship – variations of the same theme?, “Working Paper” (EMES European Research Network) No. 10/01. Hűbner P. [2002]. Pojęcia i tradycje samoorganizacji społecznej w Polsce, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A. Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: trzeci sektor, Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa. 159

Literatura

Informacja [2015a]. Informacja dotycząca rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2014 rok, Departament Podatków Dochodowych Ministerstwa Finansów, Warszawa. Informacja [2015b]. Informacja dotycząca rozliczenia podatku dochodowego od osób prawnych za 2014 rok, Departament Podatków Dochodowych Ministerstwa Finansów, Warszawa. Izdebski H. [2007]. Fundamenty współczesnych państw, LexisNexis, Warszawa. Izdebski H. [2010]. Doktryny polityczno-prawne. Fundamenty współczesnych państw, LexisNexis, Warszawa. James E. [2003]. Commercialism and the mission of nonprofits, “Society”, Vol. 40, Iss. 4. Janoś-Kresło M. [2013]. Organizacje pozarządowe na rynku usług społecznych w Polsce, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa. Jessop B. [2003]. Governance and meta-governance: On Reflexivity, Requisite Variety, and Requisite Irony, [w:] H. Bang (ed.) Governance, Governmentality and Democracy, Manchester University Press, Manchester. Kancelaria Senatu [2013]. Sposób dysponowania przez instytucje finansowe środkami pieniężnymi pozostałymi po zmarłych klientach, Opracowania Tematyczne OT-623 Kaźmierczak T. [2011]. Partycypacja publiczna: obywatel jako koproducent usług publicznych, [w:] A. Olech (red.), Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w życiu wspólnoty lokalnej, Fundacja Instytut Spraw Publicznych, Warszawa. Kaźmierczak T. [b.d.]. Koprodukcja usług publicznych (koncepcja, badania, rola w świadczeniu usług adresowanych do osób wykluczonych społecznie, warunki upowszechnienia, IPSiR UW (maszynopis), dostępne na: http://www.eapn.org.pl/ wp-content/uploads/2014/06/EAPN_ekspertyza_TK.pdf (28.08.2015). KE [1997]. Promoting the role of voluntary organisations and foundations in Europe, COM(97)0241, Office of Official Publications of The European Communities, Luxemburg, dostępne na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CEL EX:51997DC0241&from=EN. KE [2000]. The Commission and Non-Governmental Organizations: Building a Stronger Partnership, Discussion Paper, Bruksela. KE [2011]. Komunikat Komisji. Inicjatywa na rzecz przedsiębiorczości społecznej. Budowanie ekosystemu sprzyjającego przedsiębiorstwom społecznym w centrum społecznej gospodarki i społecznych innowacji, Komisja Europejska, Bruksela, KOM(2011) 682 wersja ostateczna. KE [2015]. A map of social enterprises and their eco-systems in Europe. Synthesis Report, Komisja Europejska, dostępne na: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=en&ca tId=89&newsId=2149 (12.07.2015). Komunikat KE [2014]. Komunikat Komisji Europejskiej do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów - Uwolnienie potencjału finansowania społecznościowego w Unii Europejskiej, COM(2014) 172 final, Bruksela 27 marca 2014 r., dostępne na: https://mac.gov.pl/konsultacje/komunikatke-o-potencjale-finansowania-spolecznosciowego-crowdfundingu-w-ue/dokumenty. Kramer R. [2006]. Trzeci sektor w trzecim tysiącleciu, [w:] Współczesne teorie trzeciego sektora. Wybór tekstów, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. Król K. [2013]. Crowdfunding od pomysłu do biznesu, dzięki społeczności, Wydawnictwo Crowdfunding.pl.

160

Literatura

Laforest R. [2011]. Voluntary Sector Organizations and the State: Building New Relations, UBC Press, Vancouver. Learning [2014]. Learning from the London Homelessness SIB Summary Report, dostępne na: http://data.gov.uk/sib_knowledge_box/sites/default/files/140818%20ICF%20 Learning%20from%20the%20%20London%20Homelessness%20SIB%20Summary%20 Report%20FINAL%20July%2014.pdf. Leś E. [1999]. Działalność dobroczynna w Europie i Ameryce. Tradycje i współczesność, część I, II, III, Fundacja Fundusz Współpracy, Centrum Informacji dla Organizacji Pozarządowych BORDO, Warszawa. Leś E. [2000]. Od filantropii do pomocniczości. Studium porównawcze rozwoju i działalności organizacji społecznych, Dom Wydawniczy Elipsa, Warszawa. Leś E. (red.) [2010]. Analiza porównawcza modeli współpracy administracji publicznej z organizacjami not for profit w wybranych państwach Unii Europejskiej. Ekspertyza, Biblioteka Pożytku Publicznego (maszynopis), dostępne na: http://www.pozytek.gov. pl/files/Biblioteka/BPP/analiza%20porownawcza.pdf (12.09.2015). Leś E. [2013]. Organizacje non-profit w nowej polityce społecznej w Polsce na tle europejskim, Instytut Polityki Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa. Lewis J. [1995]. The Voluntary Sector, the State and Society in Britain, Edward Elgar, Aldershot. Lewis J. [1999]. The Voluntary Sector and the State in Twentieth Century Britain, [w:] H. Fawcett, R. Lowe (red.), Welfare Policy in Britain: The Road from 1945, Macmillan, London, cyt. za: J. Stewart [2010]. Wielosektorowa gospodarka dobrobytu w ujęciu historycznym, [w:] M. Powell (red.), Zrozumieć wielosektorową gospodarkę dobrobytu, przekład: S. Kamiński, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP w Warszawie. Lewis J. [2008]. Państwo i trzeci sektor w nowoczesnych państwach opiekuńczych: niezależność, instrumentalizacja, partnerstwo, [w:] Nowoczesne państwo i organizacje pozarządowe. Wybór tekstów (tłumaczenie: M. Kolankiewicz), Stowarzyszenie Klon/ Jawor, Warszawa. Lipiec-Warzecha L. [2012], Finanse publiczne. Komentarz do zmian wprowadzonych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw, LEX/el. Macmillan R. [2010]. The third sector delivering public services: an evidence review, “Third Sector Research Centre Working Paper“, 20. Małecki P., Mazurkiewicz M. [2014]. CIT. Podatki i rachunkowość. Komentarz, LEX. Mariański A. [2014]. Komentarz do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, LEX 2014. Massolution [2015]. 2015CF – Crowdfunding Industry Report, dostępne na: http:// www.crowdsourcing.org/editorial/global-crowdfunding-market-to-reach-344b-in2015-predicts-massolutions-2015cf-industry-report/45376. Mazur S. (ed.), Wygnański J., Herbst J., Jelonek M., Gnela M., Herbst M., Olechnicka A., A. Płoszaj J., Bober J., Kudłacz M., Głowacki J. [2011]. The Resource-integrating state: Development Potential vs. the Quality of Public Regulations, MSAP UEK, Kraków. Mazur S. (red.) [2015]. Współzarządzanie publiczne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa. Najam A. [2000]. The Four Cs of Government-Third Sector Relations: Cooperation, Confrontation, Complementarity, Co-optation, Research Report Series, dostępne na: https://

161

Literatura

www.sdpi.org/publications/files/R25-The%20Four%20Cs%20of%20Government-Third. pdf (20.06.2015). Needham C. [2008]. Realising the Potential of Co-production: Negotiating Improvements in Public Services, “Social Policy and Society”, Vol.  7, Iss. 2. New Zealand Treasury [2009]. Guidelines for Contracting with Non-Government Organisations for Services Sought by the Crown, New Zealand Government, Wellington. Nyssens M. [2006]. Social enterprise. At the crossroads of market, public policies and civil society, Routledge, London, New York. Oak Foundation [2011]. Guidelines for Re-Granting, dostępne na: http://www.oakfnd. org/sites/default/files/regranting%20guidelines.pdf (26.05.2015). OBOP [2012], Jeden procent dla OPP, Badanie TNNS OBOP, Warszawa. OECD [1999]. Social Enterprises, OECD, Paris. OECD [2009]. The changing boundaries of social enterprises, OECD, Paris. OECD [2011]. Together for Better Public Services. Partnering with Citizens and Civil Society, OECD, Paris. OECD, UE [2013]. Policy brief on Social Entrepreneurship. Entrepreneurial Activities in Europe, OECD, Paris. OECD [2014]. Development Co-operation Report 2014 Mobilising Resources for Sustainable Development: Mobilising Resources for Sustainable Development, OECD, Paris. O’Flynn J., Dickinson H., O’Sullivan S., Gallet W., Currie K., Pettit M., Pagan A., Robinson T. [2014]. The prime provider model. An opportunity for better public service delivery?, “The University of Melbourne Social Policy Working Paper”, 18. Osborne S.P. [2010]. The New Public Governance?: Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance, Routledge, London. Ostrom E. [1996]. Crossing the great divide: Coproduction, synergy, and development, “World Development”, Vol. 24, Iss. 6. Pankoke E. [2006]. Dobrowolne stowarzyszenia i zaangażowanie obywatelskie. Sieci dobrowolne i pośredniczące – europejskie tradycje, dyskursy i perspektywy, [w:] Współczesne teorie trzeciego sektora – wybór tekstów, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. Pełka W. [2015]. Obligacje społeczne – eksperyment czy skuteczny mechanizm? Kiedy w Polsce?, dostępne na: http://wirtualne-centrum.pl/obligacje-spoleczne-eksperymentczy-skuteczny-kiedy-w-polsce/ (20.05.2015). Pestoff V. [2006]. Citizens and co-production of welfare services: Childcare in eight European countries, “Public Management Review”, Vol. 8, Iss. 4. Peters B. Guy [2011]. Dwie wizje rządzenia decentracją i recentracja procesów rządzenia, „Zarządzanie Publiczne”, 1(15). Peters G., Pierre J. [1998]. Governance without government? Rethinking public administration, “Journal of Public Administration Research and Theory”, Vol. 8, No. 2. Pieliński B. [2010]. Państwo, rynek i organizacje trzeciego sektora w społeczeństwie postindustrialnym. Przegląd koncepcji i synteza dorobku, [w:] E. Leś (red.) Analiza porównawcza modeli współpracy administracji publicznej z organizacjami not for profit w wybranych państwach Unii Europejskiej. Ekspertyza, Biblioteka Pożytku Publicznego (maszynopis), dostępne na: http://www.pozytek.gov.pl/files/Biblioteka/ BPP/analiza%20porownawcza.pdf (12.09.2015). Przewłocka J., Adamiak P., Herbst J. [2013]. Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badania 2012, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. 162

Literatura

Rhodes R.A.W. [1994]. The Hollowing Out of the State, “Political Quarterly”, No. 65. Rhodes R.A.W. [2007]. Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Open University Press, Buckingham. Rhodes R.A.W. [2010]. Nowe współzarządzanie publiczne: rządzenie bez rządu, „Zarządzanie Publiczne”, 4(14). Richmond T., Shields J. [2004]. Third Sector Restructuring and the New Contracting Regime: The Case of Immigrant Serving Agencies in Ontario, “Centre for Voluntary Sector Studies Working Paper Series“, 1. Robbins K.C. [2006]. The non profit Sector in Historical Perspective: Traditions of Philanthropy in the West, [w:] W.W. Powell, R. Steinberg (ed.), The Nonprofit Sector: A Research Handbook, Yale University, Yale. Roćko M. [2010]. Wielka Brytania. Kodeks finansowy i zamówień publicznych – ramy współpracy w zakresie finansowania. Aneks, [w:] E. Leś (red.), Analiza porównawcza modeli współpracy administracji publicznej z organizacjami not for profit w wybranych państwach Unii Europejskiej. Ekspertyza, Collegium Civitas, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa (maszynopis). Rodger J.J. [2000]. From Welfare State to Welfare Society, Macmillan Press, New York. Romanelli E. [1991]. The evolution of organisational forms, “Annual Review of Sociology”, Vol. 17. Russell R. [2009]. The Social Impacts of a Savings Mobilisation Program in Australia: The case of Saver Plus, dostępne na: http://www.microfinancegateway.org/sites/default/ files/mfg-en-case-study-the-social-impacts-of-a-savings-mobilisation-program-inaustralia-the-case-of-saver-plus-jun-2009_0.pdf (26.05.2015). Russell R., Stewart M., Cull F. [2015]. Saver Plus: A Decade of Impact, RMIT University, Melbourne. Rymsza M., Zimmer A. [2008]. Zakorzenienie organizacji non profit: relacje między rządem a sektorem non profit, [w:] Nowoczesne państwo i organizacje pozarządowe. Wybór tekstów (tłumaczenie: M. Bucholc), Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa. Salamon L.M. [1987]. Of market failure, voluntary failure, and third-party government: Toward a theory of government-nonprofit relations in the modern welfare state, “Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, Vol. 16, No. 1-2. Salamon L.M. [1993]. The Marketization of Welfare: Changing Nonprofit and For-Profit Roles in the American Welfare State, “Social Service Review”, Vol. 67, No. 1. Salamon L.M. [2001]. The new governance and the tools of public action: An introduction, „Fodham Jouranl of Urban Law”, XXVIII, No. 5. Salamon L.M. [2005]. The nonprofit sector at a Crossroads The case of America, [w:] H.K. Anheier, J. Kendall, Third Sector Policy at the Crossroads. An international nonprofit analysis, Routledge. Salamon L.M. [2010]. Putting the civil society sector on the economic map of the world, “Annals of Public and Cooperative Economics”, Vol. 81, No. 2. Salamon L.M., Anheier H.K. and ass. [1999]. Civil Society in Comparative Perspective, [w:] L.M. Salamon, H.K. Anheier, R. List, S. Toepler, S.W. Sokolowski and ass., Global Civil Society. Dimension of The Nonprofit Sector, The John Hopkins Center for Civil Society Studies, Baltimore, MD. Salamon L.M., Sokolowski S.W. and ass. [2010]. Global Civil Society: Dimensions of the Nonprofit Sector, 3rd ed., Kumarian Press, Greenwich, CN, [za:] L.M. Salamon, Put-

163

Literatura

ting the civil society sector on the economic map of the world, “Annals of Public and Cooperative Economics”, Vol. 81, No. 2. Salamon L.M., Sokolowski W. [2014]. The Third Sector in Europe: Towards a consensus conceptualization, “Working Paper”, No. 4. Sartori G. [1987]. Theory of Democracy Revisited (Book 1), Chatham House Publishers, Inc., London. Scharpf F.W. [1999]. Governing in Europe. Democratic and Efficient?, Oxford University Press, Oxford. Schmidt. J. [2012]. Rozwój organizacji pozarządowych. Teoria i praktyka, Sedno Wydawnictwo Akademickie, Warszawa. Smith S.R., Lipsky M. [1993]. Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge MA. Sprawozdanie [2012]. Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za lata 2010 i 2011, Biblioteka Pożytku Publicznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa. Sprawozdanie [2015]. Sprawozdanie z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie za lata 2012 i 2013, Biblioteka Pożytku Publicznego, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa. Stace H., Cumming J. [2006]. Contracting between Government and the Voluntary Sector: Where to from Here?, “Policy Quarterly“, 4. Stanowisko [2014]. Stanowisko Rządu RP do Komunikatu KE w sprawie finansowania społecznościowego, 10 czerwca 2014 r., dostępne na: https://mac.gov.pl/files/projekt_stanowiska_rza_du_komunikat_ke_o_crowdfundingu_mac_z.pdf. Staszczyk P. [2013]. Komentarz do ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, LexisNexis, Warszawa. Stoker G. [1998]. Governance as theory: five propositions, “International Social Science Journal“, 50. Taylor M., Kendall J. [1996]. History of the Voluntary Sector, [w:] J. Kendall, M. Knapp (ed.), The Voluntary Sector in the United Kingdom, Manchester University Press, Manchester, New York. Todd Beer C., Bartley T., Robert W.T. [2012]. NGOs: Between Advocacy, Service Provision, and Regulation, [w:] D. Levi-Faur (ed.), The Oxford Handbook of Governance, Oxford University Press, Oxford. Toepler S. [2004]. Conceptualizing nonprofit commercialism: A case study, “Public Administration and Management: An Interactive Journal”, 9, (4). Toftisova R. [2005]. Implementation of NGO-Government Cooperation Policy Documents: Lessons Learned, “The International Journal of Not-for-Profit Law”, Vol. 8, Iss. 1. Trzeci Sektor [2011]. Pożytek publiczny i jeden procent. Dla kogo? Dla-czego?, „Trzeci Sektor”, nr 24. Tuckman H.P. [1998]. Competition, commercialization, and the evolution of nonprofit organizational Structures, “Journal of Public Policy Analysis and Management”, 17, (2). Tukaki M., Kim A. [2014]. Six Things You Need to Know About Crowd Funding Success, HBU Publications, Sydney. V4 Community Foundation Maturity Program [V4]. Informacje o programie, partnerach i kontekście lokalnym, dostępne na: http://www.v4program.org.

164

Literatura

Voluntary Sector Task Force [2001]. An Accord Between the Government of Canada and the Voluntary Sector, Voluntary Sector Task Force, Ottawa. Walsh K. [1995]. Public Service and the Market Mechanisms, Macmillan, Basingstoke. Wardyński i Wspólnicy [2014]. Crowdfunding, Warszawa, dostępne na: http://www. wardynski.com.pl/gfx/wardynski/userfiles/_public/crowdfunding_raport_ww.pd (10.09.2015). Weisbrod B.A. [1997]. The future of the nonprofit sector: Its entwining with private enterprise and government, “Journal of Public Policy Analysis and Management”, 16(4). Weisbrod B.A. [1998]. Commercialism and the Road Ahead, [w:] J.S. Ott (red.), Understanding Nonprofit Organizations. Governance, Leadership and Management, Westview Press. Willke H. [2007]. Tragedia państwa. Prolegomena do teorii państwa i policentrycznego społeczeństwa, „Zarządzanie Publiczne”, 01. World Giving Index [2014]. World Giving Index. A global view of giving trends, Charities Aid Foundation, dostępne na: https://www.cafonline.org/docs/default-source/aboutus-publications/caf_wgi2014_report_1555awebfinal.pdf (18.10.2015). Wygnański J.J. [2015]. Brudnopis dotyczący poszukiwań „alternatywnej diety” dla organizacji (maszynopis). Young D. [1998]. Commercialism in Nonprofit Social Service Associations, [w:] B.A. Weisbrod (red.), To Profit or Not to Profit: The Commercial Transformation of the Nonprofit Sector, Cambridge University Press, Cambridge. Young D. [2000]. Alternative models of governement-non profit sector relations: theoretical and international perspectives, “Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly”, Vol. 29, No. 1.

Akty prawne: Rozporządzenie Rady Ministrów z 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z budżetu państwa (Dz.U. Nr 238, poz. 1579). Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 594, z późn. zm.). Ustawa z 26 lipca 1991 r o podatku dochodowym od osób fizycznych (t.j. Dz.U. 2012, poz. 361, z późn. zm.). Ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j. Dz.U. 2014, poz. 851, z późn. zm.). Ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (t.j. Dz.U. 2013, poz. 330, z późn. zm.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. 2013, poz. 595, z późn. zm.). Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2013, poz. 595, z późn. Ustawa z 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (t.j. Dz.U. 2010, Nr 101, poz. 649, z późn. zm.). Ustawa z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. 2014, poz. 1118, z późn. zm.). Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. 2013, poz. 168). Ustawa z 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (t.j. Dz.U. Nr 94, poz. 651, z późn. zm.). Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j., Dz.U. 2013, poz. 885, z późn. zm.). Ustawa z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (t.j. Dz.U. 2014, poz. 715). Ustawa z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (t.j. Dz.U. 2014, poz. 730, z późn. zm.). 165

Literatura

Źródła internetowe: Mechanizm działania obligacji społecznych: https://www.youtube.com/watch?v=E6GrQtCh83w#t=25 (20.05.2015). Portal zbiórek publicznych: www.zbiorki.gov.pl Portal danych i analiz o otaczającej rzeczywistości: www.mojapolis.pl http://www.forumdarczyncow.pl/ http://csr.forbes.pl/patologie-odpisow-1-procenta-podatku,artykuly,193185,1,1.html pożytek.gov.pl http://www.socialfinance.org.uk/ http://www.ft.com/cms/s/0/6b4f0904-dcaf-11e1-a304-00144feab49a.html#axzz3ZXEs BeHu http://payforsuccess.org/resources/goldman-pritzker-united-way-team-latest-sib-pilot

166

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi. Analiza praktyki stosowania i propozycje zmian 167

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

168

Instrument

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Regranting

Opis problemu: Ponoszenie odpowiedzialności majątkowej za rozliczenie dotacji przez operatorów projektów – organizacjom pozarządowym i podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. (NGO) – także w części realizowanej przez organizacje pozarządowe niebędące stroną umowy o realizację zadania publicznego (realizatorów projektów).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się podział odpowiedzialności za nierozliczoną część zadania publicznego realizowaną przez podmioty niebędące stroną umowy (realizatorów projektów) pomiędzy operatora projektu a organ administracji publicznej.

Opis problemu: Brak oferty ubezpieczeń od ponoszonego przez operatorów projektów ryzyka nierozliczenia przez realizatorów projektów udzielonych dotacji.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Dopuszczenie stosowania alternatywnych form zabezpieczenia zwrotu udzielonej dotacji, zgodnie z wyborem operatora projektu.

Opis problemu: Roczny cykl budżetowy w samorządzie ogranicza możliwość realizacji projektów w dłuższym cyklu niż rok budżetowy. Z uwagi na złożoność i czasochłonność procedury podzlecania zadań, w praktyce w formule regrantingu będą realizowane zadania, których czas realizacji nie przekroczy sześciu miesięcy.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się dopuszczenie możliwości realizacji projektów wieloletnich, bez konieczności ich częściowego rozliczania na koniec roku budżetowego.

Opis problemu: Rozliczanie projektów dokonywane jest na podstawie dowodów księgowych dokumentujących poniesiony wydatek, mieszczący się w zakresie działań objętych harmonogramem rzeczowofinansowym projektu.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się w przypadku regrantingu odejście od metody tradycyjnej rozliczania projektów i dopuszczenie ich rozliczania przez realizatorów metodą zadaniową, tj. poprzez ocenę realizacji celów zadania na podstawie przyjętych mierników, określających stopień ich realizacji; alternatywnie uproszczenie metod rozliczania projektów przez realizatorów projektów poprzez wprowadzenie szerokiej autonomii organów administracji publicznej w zakresie kształtowania zasad rozliczania dotacji, m.in. dopuszczając, w szerokim zakresie, możliwość zapłaty ponoszonych wydatków gotówką lub dokumentacji poniesionego wydatku paragonem fiskalnym; alternatywnie dopuszczenie w ramach regrantingu rozliczania projektów metodą refundacji poniesionych kosztów.

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

Instrument

Pożyczki, poręczenia i gwarancje

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Opis problemu: Konieczność uwzględnienia przez organ administracji publicznej kosztów transakcyjnych – wynagrodzenie operatora – za realizację funkcji operatora projektu w związku z realizacją zadania publicznego w formule regrantingu.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Dopuszczenie możliwości rozliczania kosztów transakcyjnych metodą kosztów pośrednich.

Opis problemu: Niewielka liczba organizacji pozarządowych dysponujących niezbędnym potencjałem organizacyjnym i majątkowym, zdolnych do podjęcia roli operatora regrantingu.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Regulacja przez organ administracji publicznej w formie zarządzeń wewnętrznych organu wykonawczego (np. wytyczne/regulaminy stosowania podzlecania zadań publicznych) lub w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert minimalnych wymagań stawianych operatorowi regrantingu.

Opis problemu: Odpowiedzialność operatora projektów za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z wydatkowaniem środków publicznych.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Podnoszenie wiedzy operatorów projektów z zakresu gospodarowania środkami publicznymi.

Opis problemu: Pożyczka może zostać udzielona jedynie w związku z realizacją zadań JST.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Regulacja przez organ administracji publicznej w formie zarządzeń wewnętrznych organu wykonawczego (np. wytyczne/regulamin udzielania pożyczek) celów mieszczących się w zakresie zadań JST, na realizację których pożyczka może zostać udzielona oraz kryteriów udzielania pożyczek.

Opis problemu: Kodeks cywilny nie rozstrzyga kwestii oprocentowania pożyczki, pozostawiając ją stronom umowy. W związku z tym, na tle stosowania powyższego mechanizmu, rodzi się pytanie o dopuszczalność udzielania nieoprocentowanych pożyczek, zwłaszcza w kontekście obowiązku zachowania szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym (np. art. 50. ustawy o samorządzie gminnym) oraz zarzutu niegospodarności.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Określenie minimalnej stopy oprocentowania pożyczek udzielanych na rzecz organizacji pozarządowych i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.o.d.p.p.w. w zakresie prowadzonej przez nie działalności pożytku publicznego.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Regulacja przez organ administracji publicznej w formie zarządzeń wewnętrznych organu wykonawczego (np. wytyczne/regulaminy stosowania podzlecania zadań publicznych) lub w ogłoszeniu o otwartym konkursie ofert dopuszczalnej wysokości kosztów obsługi zadania publicznego (kosztów zarządzania projektem) oraz kategorii kosztów wyłączonych z dofinansowania.

169

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

Instrument

170

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Opis problemu: Cywilnoprawny charakter pożyczki, w przypadku niedokonania jej zwrotu przez pożyczkobiorcę, wyklucza możliwość zastosowania przez JST mechanizmów egzekucyjnych właściwych dla zaległości podatkowych.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Ustanowienie dodatkowego zabezpieczenia zwrotu pożyczki przez organ wykonawczy JST w umowie z organizacją pozarządową, np. w formie dodatkowego poręczenia pożyczki przez członków zarządu pożyczkobiorcy.

Opis problemu: Zgodnie z art. 5 ust. 8 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać pożyczek, gwarancji, poręczeń organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, na realizację zadań w sferze pożytku publicznego, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Powyższa regulacja nie definiuje odrębnej procedury udzielania pożyczek, w stosunku do tych określonych w przepisach prawa. W konsekwencji organy stanowiące JST nie mają prawa tworzenia odrębnych regulacji dotyczących udzielania pożyczek organizacjom pozarządowym.

Modyfikacja regulacji ustawowej: W związku z kwalifikacją umowy pożyczki jako jednego z instrumentów finansowych współpracy JST z NGO, proponuje się dopuszczenie możliwości kształtowania zasad udzielania pożyczek dla podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego (organizacje pozarządowe lub podmioty o których mowa w art. 3 ust. 3 u.o.d.p.p.w.) przez organy stanowiące JST w ramach ogólnych regulacji programowych, określających ramy i zasady współpracy międzysektorowej.

Opis problemu: Kwoty udzielanych pożyczek, poręczeń i gwarancji wlicza się do indywidualnego wskaźnika zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego (art. 243 ustawy o finansach publicznych).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Wyłączenie pożyczek dla NGO z limitu zadłużenia JST.

Opis problemu: Zobowiązania z tytułu udzielonych pożyczek, poręczeń i gwarancji nie przechodzą na kolejny rok budżetowy (z roczności budżetu – art. 211 u.f.p.), nie mogą przybrać charakteru zobowiązań niewygasających (art. 263 u.f.p.).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Dopuszczenie możliwości udzielania pożyczek i poręczeń na okres dłuższy niż rok budżetowy.

Opis problemu: Umowa pożyczki, w tym z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego, a nieposiadającymi statusu OPP, podlega opodatkowaniu podatkiem od czynności cywilnoprawnych (art. 1 ust. 1 lit. b u.p.c.c.) w wysokości 2 proc. (art. 7 ust. 1 pkt 4). Do zapłaty podatku zobowiązany jest pożyczkobiorca (art. 4 ust. 7 u.p.c.c.).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się zwolnienie umów pożyczki zawieranych z organizacjami pozarządowymi lub podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 u.o.d.p.p.w., w zakresie prowadzonej działalności pożytku publicznego z opodatkowania podatkiem od czynności cywilnoprawnych.

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

Instrument

Inicjatywa lokalna

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Opis problemu: Umowa gwarancji jest typem umowy nienazwanej. W związku z brakiem odrębnej regulacji kodeksowej nie znajduje zastosowania w samorządach.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Sporządzenie wzorca umowy na potrzeby działalności samorządu terytorialnego.

Opis problemu: Niejednolite orzecznictwo organów nadzoru oraz orzecznictwo sądowe w stosunku do uchwał w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosków o realizację zadań publicznych wykonywanych w ramach inicjatywy lokalnej (art. 19c ust. 1 u.d.p.p.w.), w szczególności w odniesieniu do miejsca publikacji wzorów wniosku o inicjatywę lokalną oraz umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Ujednolicenie orzecznictwa sądów administracyjnych i organów nadzoru.

Opis problemu: Niejednolita praktyka wdrażania inicjatyw lokalnych spowodowana brakiem minimalnego wzorca umowy o inicjatywę lokalną.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Określenie na szczeblu JST wzorca umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej.

Opis problemu: Brak możliwości realizacji przedsięwzięć w ramach inicjatywy lokalnej w okresie dłuższym niż jeden rok budżetowy.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Dopuszczenie możliwości wykorzystania instrumentu inicjatywy lokalnej w realizacji zadań wieloletnich.

Opis problemu: Ograniczona wiedza przedstawicieli organów administracji publicznej, mieszkańców oraz organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. o inicjatywie lokalnej.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Upowszechnienie wiedzy o inicjatywie lokalnej wśród pracowników JST, mieszkańców, lokalnych organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. poprzez szkolenia, prasę lokalną oraz poprzez zebrania dla mieszkańców.

Opis problemu: Rozbieżność ocen wśród samorządów co do źródła finansowania budżetowego inicjatyw lokalnych. Rozbieżna praktyka samorządów polegająca bądź na finansowaniu zadania z istniejącego działu budżetowego, bądź na tworzeniu odrębnej rezerwy z przeznaczeniem na ten cel.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Ujednolicenie zasad finansowania inicjatyw lokalnych we współpracy z Regionalnymi Izbami Obrachunkowymi.

Opis problemu: Istniejący spór co do kwalifikacji prawnej inicjatywy lokalnej zarówno z punktu widzenia przyporządkowania go do programu współpracy jako narzędzie współpracy JST z NGO, jak i charakteru narzędzia (finansowe/ niefinansowe).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Literalne określenie w u.d.p.p.w. inicjatyw lokalnych jako instrumentu współpracy JST z NGO.

171

Wstęp ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

172

Instrument

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Tryb małych zleceń

Opis problemu: Ograniczenie czasowe (90 dni) i kwotowe (10 tys. zł) dla pojedynczego projektu zgłaszanego w trybie pozakonkursowym (małych zleceń), w świetle ograniczenia ogólnego (20 tys. zł na rzecz jednej organizacji pozarządowej w roku budżetowym) uznawane jest za zbyt restrykcyjne (art. 19a ust. 1 i 6 u.d.p.p.w.).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Likwidacja ograniczeń czasowych i kwotowych małych zleceń przy utrzymaniu limitu dotacji pozakonkursowych dla jednego NGO na poziomie 20 tys. zł.

Opis problemu: Sposób określenia kwoty bazowej dla limitu ustalonego dla małych zleceń na poziomie 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 budzi kontrowersje (art. 19a ust. 7 u.d.p.p.w.). Spór dotyczy zaliczania do kwoty 20 proc. także innych dotacji na rzecz NGO przyznawanych na podstawie ustaw odrębnych, np. ustawy o sporcie.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Doprecyzowanie art. 19a ust. 7 u.d.p.p.w. poprzez wskazanie, że limit 20 proc. dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez organizacje pozarządowe oraz podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 dotyczy jedynie dotacji udzielanych na podstawie u.d.p.p.w.

Opis problemu: Mimo ograniczeń kwotowych i czasowych, regulacja małych zleceń nie zakłada uproszczonej procedury aplikowania ani rozliczania dotacji.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Uproszczenie zasad ubiegania się o dotacje i ich rozliczanie w przypadku dotacji udzielonych w trybie małych zleceń.

Opis problemu: Brak możliwości oszacowania liczby ofert składanych w trybie małych zleceń, jakie wpłyną w ciągu roku budżetowego, a zatem precyzyjnego oszacowania wielkości środków na oferty organizacji pozarządowych.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Podział kwoty przeznaczonej na realizację zadań JST we współpracy z NGO zgodnie z algorytmem: 80 proc. kwoty na zadania finansowane w ramach otwartych konkursów ofert, 20 proc. kwoty na zadania finansowane w trybie małych grantów.

Opis problemu: Zgodnie z art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w. rozpatrzenie oferty złożonej w trybie pozakonkursowym przeprowadzane jest w oparciu o kryteria właściwe dla otwartego konkursu ofert oraz kryteria celowości realizacji zadania. W przeciwieństwie do otwartego konkursu ofert JST nie ma możliwości zabezpieczenia uprzednio odpowiednich środków na realizację zadania opisanego w ofercie.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Postuluje się wskazanie posiadania przez JST wystarczających środków na realizację zadania publicznego w trybie małych zleceń – jako jednego z kryteriów oceny ofert.

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

Instrument

Dotacja inwestycyjna

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Opis problemu: Nieprecyzyjny zapis w ustawie odwołujący się do charakteru zadania publicznego stanowiącego przedmiot oferty. W myśl art. (art. 19a ust. 1 u.d.p.p.w.) realizowane w tym trybie zadania mogą mieć charakter lokalny lub regionalny. Wobec braku szczegółowych wytycznych w tym zakresie w innych aktach prawa, na gruncie praktyki stosowania małych zleceń powstają spory co do prawidłowej oceny oferty realizacji zadania publicznego, jak również jego wdrażania przez samorządy powiatowe (ustawa o samorządzie gminnym sprawy lokalne zalicza do kompetencji gmin, zaś zadania o charakterze regionalnym przypisywane są samorządowi województwa).

Modyfikacja regulacji ustawowej: Jednoznaczne sprecyzowanie zadań finansowanych w ramach małych zleceń przez odwołanie się do szczebli samorządu.

Opis problemu: Art. 221 u.f.p. nie zawiera definicji dotacji inwestycyjnej.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Wskazanie definicji dotacji inwestycyjnej w przepisach rangi ustawowej.

Opis problemu: Ograniczona wiedza przedstawicieli organów administracji publicznej oraz organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. o dotacji inwestycyjnej.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Upowszechnienie wiedzy o dotacji inwestycyjnej wśród pracowników JST, lokalnych organizacji pozarządowych i podmiotów wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w. poprzez szkolenia i prasę lokalną.

Opis problemu: Ograniczona gotowość JST do realizacji zadań w trybie inicjatywy lokalnej, m.in. z uwagi na finansowanie zakupu środków trwałych, które stają się własnością beneficjenta dotacji (NGO).

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Bieżący monitoring środowiska lokalnych organizacji społecznych oraz jego potencjału. Opracowanie i upublicznienie zasad udzielania dotacji inwestycyjnych NGO w formie wewnętrznych wytycznych/ regulaminów. Opracowanie wzorca umowy o dotację inwestycyjną, którego jednym ze składników będzie zobowiązanie do prowadzenia działalności pożytku publicznego z wykorzystaniem zakupionego z dotacji inwestycyjnej mienia przez określony okres czasu.

173

ANEKS. Mechanizmy współpracy finansowej samorządu...

Instrument

Problemy ze stosowaniem instrumentu

Propozycje zmian (konkretyzacja regulacji prawnych lub praktyki ich stosowania)

Budżet partycypacyjny

Opis problemu: Instytucja budżetu partycypacyjnego (budżetu obywatelskiego) nie została uregulowana w przepisach polskiego prawa. Procedura realizowana jest w oparciu o przepisy dotyczące konsultacji społecznych (art. 5a u.s.g.). Realizacja przedsięwzięć wybranych w procedurze budżetu partycypacyjnego zależy od decyzji organu wykonawczego JST.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się wprowadzenie przepisów prawa określających minimalne warunki i skutki wyboru przedsięwzięć w ramach budżetu obywatelskiego.

Opis problemu: Wybór projektów w ramach budżetu partycypacyjnego pociąga za sobą szereg nakładów związanych z promocją realizowanych konsultacji społecznych, jak również wyborem przedsięwzięć do realizacji. Wiele ze zgłoszonych inicjatyw może stanowić przedmiot inicjatywy lokalnej.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: Właściwe oszacowanie kosztów i korzyści płynących z zastosowania mechanizmu budżetu partycypacyjnego.

Opis problemu: W ramach budżetu obywatelskiego dochodzi do szeregu naruszeń obowiązującego prawa, w szczególności w zakresie danych osobowych.

Stosowanie mechanizmu finansowego przez organ administracji publicznej: W ramach procedur budżetu partycypacyjnego stworzenie rozwiązań uniemożliwiających dokonywanie naruszeń prawa, w szczególności zjawiska niekontrolowanego zbierania danych osobowych na potrzeby głosowania za projektami.

Opis problemu: Organy administracji publicznej, w ramach otwartych konkursów ofert, w przypadku braku możliwości dochowania ustawowych terminów (np. nieprzyjęcia prowizorium budżetowego) nie mogą ogłosić otwartych konkursów ofert i zlecić realizacji zadania z pominięciem procedury konkursowej. W niektórych przypadkach, np. w zakresie zadań realizowanych przez ośrodki opieki społecznej, istnieje zagrożenie braku finansowania na początku danego roku kalendarzowego.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się wprowadzenie możliwości zlecenia realizacji zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert w przypadku niemożności dochowania ustawowych terminów, przy jednoczesnej konieczności realizacji zadań publicznych w trybie ciągłym.

Opis problemu: Obecna procedura otwartych konkursów ofert nie przewiduje środka zaskarżenia rozstrzygnięć podejmowanych w tym trybie.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się wprowadzenie instytucji zawiadomienia organu administracji publicznej o możliwości naruszenia przepisów prawa w ramach procedury otwartego konkursu ofert.

Opis problemu: Instytucja zlecania obsługi otwartego konkursu ofert NGO (art. 11a i n. u.d.p.p.w.) nie znajduje zastosowania.

Modyfikacja regulacji ustawowej: Proponuje się wykreślenie z u.d.p.p.w. instytucji zlecania obsługi otwartego konkursu ofert.

Otwarte konkursy ofert

174

Informacje o partnerach projektu Departament Pożytku Publicznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej Departament Pożytku Publicznego został utworzony 1 kwietnia 2003 r. Odpowiada za tworzenie warunków dla rozwoju organizacji pozarządowych i innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego oraz dla rozwoju wolontariatu, a także dla współpracy administracji publicznej z organizacjami III sektora. Wdraża także i promuje rozwiązania przyjęte w ustawie z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dyrektorem Departamentu Pożytku Publicznego jest Krzysztof Więckiewicz. Szczegółowe zadania Departamentu to przede wszystkim: • zarządzanie i wdrażanie Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich, • współpraca z organami administracji publicznej oraz z organizacjami pozarządowymi w zakresie wspierania aktywności społecznej, • realizacja projektów współfinansowanych ze środków europejskich, dotyczących wsparcia dla organizacji pozarządowych, • merytoryczna i organizacyjna obsługa Rady Działalności Pożytku Publicznego oraz utworzonych w jej ramach zespołów roboczych, • inicjowanie i prowadzenie badań oraz analiz danych statystycznych dotyczących organizacji pozarządowych, w tym sporządzanie sprawozdania z funkcjonowania ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, • nadzór nad działalnością organizacji pożytku publicznego w zakresie uprawnień, obowiązków i wymogów wynikających z ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, • prowadzenie i obsługa elektronicznego wykazu organizacji pożytku publicznego uprawnionych do otrzymywania 1 proc. podatku dochodowego od osób fizycznych; w tym całoroczny monitoring obowiązku sprawozdawczego organizacji pożytku publicznego, • prowadzenie spraw wynikających z nadzoru Ministra nad fundacjami, dla których Minister jest ministrem właściwym ze względu na zakres jego działania oraz cele fundacji określone w przepisach ustawy z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, • promowanie idei ekonomii społecznej, w tym przedsiębiorczości społecznej oraz funkcjonowania spółdzielni socjalnych oraz podejmowanie innych działań popularyzujących ideę aktywności obywatelskiej, 175

Informacje o partnerach projektu

• kreowanie i wspieranie rozwoju ekonomii społecznej oraz partnerskiego podejścia w rozwiązywaniu problemów społecznych poprzez ekonomię społeczną,

• działalność na rzecz rozwoju ekonomii społecznej, wzmacnianie instytucjonalnego wsparcia ekonomii społecznej.

Więcej informacji: www.pozytek.gov.pl. Małopolska Szkoła Administracji Publicznej Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie Małopolska Szkoła Administracji Publicznej (MSAP UEK) to jednostka pozawydziałowa Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie, prowadząca działalność badawczo-edukacyjną, doradczą oraz wydawniczą. We współpracy z krajowymi i zagranicznymi partnerami realizuje projekty aplikacyjne, służące doskonaleniu działalności administracji samorządowej i rządowej. Wśród najważniejszych zrealizowanych projektów znalazły się do tej pory m.in.: • Ministerstwa Uczące Się (MUS), • Podniesienie jakości działania urzędów i usług dla mieszkańców poprzez wdrożenie zaktualizowanej metody PRI w gminach i powiatach, • Systemowe wsparcie procesów zarządzania w JST, • Wzmocnienie mechanizmów współpracy finansowej administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako realizatorami zadań publicznych (MWF). Poza realizowaniem projektów, MSAP UEK prowadzi również studia podyplomowe, których największym atutem są unikalne programy nauczania, opracowywane we współpracy z ekspertami, partnerskimi uczelniami oraz instytucjami z kraju i zagranicy, a także pracodawcami. Słuchacze mogą wybrać spośród bogatej oferty kierunków atrakcyjnych również dla przedstawicieli JST, takich jak: • Administracja, • Master of Public Administration, • Gospodarka i administracja publiczna, • Zarządzanie projektami finansowanymi ze środków Unii Europejskiej, • Zarządzanie w administracji publicznej, • Zarządzanie w organizacjach pozarządowych. Kompatybilną częścią działalności badawczej, doradczej i edukacyjnej są publikacje wydawane przez MSAP UEK. Do najważniejszych, które ukazały się w ostatnich latach można zaliczyć: • Sprawne państwo. Propozycje zmian w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego w Polsce (Kraków 2015), • Podstawowe zagadnienia kontroli zarządczej. Poradnik dla jednostek samorządu terytorialnego (Kraków 2015), • Sprawne państwo. Czy konieczne są systemowe zmiany w funkcjonowaniu jednostek samorządu terytorialnego? (Kraków 2014), 176

Informacje o partnerach projektu

• Organizational Learning: A Framework for Public Administration (Kraków 2014), • Jak uczą się polskie ministerstwa? Wyniki diagnozy mechanizmu uczenia się (Kraków 2014),

• Raport Narastające dysfunkcje, zasadnicze dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce (Kraków 2013),

• Kwartalnik „Zarządzanie Publiczne”, • Półrocznik „Ekonomia Społeczna”.

Więcej informacji: www.msap.uek.krakow.pl. Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej Fundacja Rozwoju Demokracji Lokalnej została założona w 1989 r. przez twórców reformy samorządowej jako społeczny partner rządu i parlamentu we wprowadzaniu samorządności w Polsce. Celem FRDL jest krzewienie idei samorządności obywatelskiej jako podstawowej formy demokracji, poprzez działalność oświatową, doradczą i naukową, w tym: • prowadzenie badań i studiów nad formami i problemami samorządności terytorialnej, • upowszechnianie wiedzy dotyczącej samorządu terytorialnego i form jego działania, • wspomaganie lokalnych inicjatyw społecznych i samorządowych, • wspieranie wzajemnej współpracy samorządów terytorialnych we wszystkich dostępnych formach, zbieranie i opracowywanie informacji o lokalnych inicjatywach samorządowych i obywatelskich, działanie na rzecz rozwoju społeczności lokalnych. Głównymi adresatami działań FRDL są przedstawiciele samorządów terytorialnych i administracji rządowej, sektora organizacji pozarządowych, liderzy lokalni, przedsiębiorcy, przedstawiciele oświaty i młodzież oraz społeczności lokalne, którym Fundacja oferuje szkolenia i usługi doradcze. Organizacja realizuje specjalistyczne projekty dotyczące wszystkich dziedzin istotnych dla samorządów oraz aktywizacji obywatelskiej, prowadzi badania jakości życia mieszkańców i oferowanych im usług publicznych, a także działania dla podnoszenia ich skuteczności. Za swoją działalność otrzymała wiele nagród i wyróżnień m.in.: Nagroda Główna Prezesa Rady Ministrów RP w Konkursie „Pro Publico Bono” (2000), Nagroda Honorowa Forum Ekonomicznego w Krynicy za wspieranie współpracy w Europie Środkowej i Wschodniej (2004), UN Habitat Scroll of Honour (1995). Więcej informacji: www.frdl.org.pl.

177

Recenzowana monografia jest niezwykle interesującym i cennym studium nad finansowaniem trzeciego sektora w Polsce i na świecie. Istnieje szansa, że wywoła żywą dyskusję i sprowokuje dalsze, pogłębione badania czy testowanie wątków, które zostały poruszone w publikacji. (...) Warto podkreślić, że publikacja oprócz waloru edukacyjnego, ma także istotny walor poznawczy, z punktu widzenia tworzenia polityki publicznej w Polsce. dr hab. Ewa Bogacz-Wojtanowska Uniwersytet Jagielloński

Dużą zaletą proponowanych w publikacji rozwiązań jest to, że zmierzają one w kierunku zwiększenia zróżnicowania źródeł finansowania organizacji pozarządowych w Polsce, służącego zmniejszeniu uzależnienia tych organizacji od środków publicznych. dr Barbara Worek Uniwersytet Jagielloński

ISBN: 978-83-89410-77-1

Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego
System Finansowania Organizacji Pozarządowych w Polsce (na 29.10)

Related documents

16 Pages • 4,221 Words • PDF • 643 KB

21 Pages • 941 Words • PDF • 499 KB

7 Pages • 3,420 Words • PDF • 933.2 KB

13 Pages • 681 Words • PDF • 66 KB

11 Pages • 2,941 Words • PDF • 586.9 KB

18 Pages • 774 Words • PDF • 2.2 MB

7 Pages • 891 Words • PDF • 3.4 MB

4 Pages • 2,753 Words • PDF • 116.7 KB