Tytuł Monizm i pluralizm władzy lokalnej Podtytuł Studium prawno-polityczne Autor Michał Kasiński Język polski Wydawnictwo Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego ISBN 978-83-7525-279-8 Rok wydania 2009 Łódź Wydanie 1 liczba stron 516 Format pdf Spis treści Wprowadzenie 7
Część pierwsza: MONIZM I PLURALIZM A PRZEMIANY USTROJU WŁADZY LOKALNEJ 11
I. Monizm i pluralizm jako dwie koncepcje władzy lokalnej 11
1. Monizm i pluralizm jako typy genialne organizacji społeczeństwa 11
1.1. Pojęcie władzy lokalnej 11
1.2. Istota monizmu i pluralizmu w politycznej organizacji społeczeństwa 14
1.3. Monizm i pluralizm modeli ustrojowych władzy lokalnej 26
1.4. Monistyczny typ władzy lokalnej 29
1.5. Pluralistyczny rodzaj władzy lokalnej 32
2. Monizm i pluralizm władzy publicznej w naukach o państwie i prawie 36
2.1. Kontrowersje semantyczne i spór o metodę 36
2.2. Istota i pochodzenie sporu o sposób badania charakteru władzy publicznej 40
2.3. Idee pluralizmu wobec nauki o państwie i prawie oraz teorii prawa publicznego 45
2.3.1. Odmiany prawniczego pluralizmu 45
2.3.2. Pluralizm francuski 46
2.3.3. Pluralizm niemiecki 48
2.3.4. Pluralizm angielski 51
2.3.5. Plura-lizm amerykański 52
3. Drogi myśli ustrojowej od pluralizmu do monizmu i z powrotem (doświadczenie niemieckie) 54
3.1. Szkoła klasyczna: ku pozytywistycznemu pluralizmowi 54
3.2. Szkoła neoklasyczna: ku pozytywistycznemu monizmowi 57
3.3. Niemiecka nauka prawa publicznego w godzinie próby 57
3.4. Niemiecka nauka prawa publicznego po II wojnie światowej: ciągłość i zmiana 60
II. Monizm i pluralizm w tradycyjnych ustrojach samorządowych 71
1. Samorząd terytorialny jako wartość cywilizacyjna 71
1.1. Samorząd a idea pluralizmu i pomocniczości 71
1.2. Samorząd a zasada pomocniczości w świetle filozofii polityki oraz prawoznawstwa ustrojowego 76
1.3. Samorząd terytorialny a demokracja lokalna 85
1.4. Samorząd terytorialny a społeczeństwo obywatelskie 93
2. Samorząd wobec państwa i miejscowej ludności 96
2.1. Istota relacji pomiędzy samorządem a państwem i miejscową ludnością 96
2.2. Samorząd wobec państwa w doktrynach prawnych 98
3. Monizm i pluralizm władzy w samorządzie odrębnym od państwa 102
4. Monizm i pluralizm w samorządzie włączonym do państwa nowożytnego 107
4.1. Pluralizm władzy lokalnej przeciw monizmowi państwa (Węgry, ziemie polskie) 107
4.2. Pluralizm władzy lokalnej jako trwała podstawa ustroju państwa (Anglia) 109
4.3. Pluralizm władzy lokalnej jako trwała podstawa demokracji Stany Zjednoczone 110
4.4. Pluralizm władzy lokalnej w scentralizowanym państwie (Francja) 116
4.5. Pluralizm władzy lokalnej współdziałającej z państwem (wersja niemiecka) 122
4.6. Pluralizm władzy lokalnej w Polsce międzywojennej 127
4.7. Pluralizm władzy lokalnej pod rządami komunistów: ku państwu niewolnemu 136
III. Monizm i pluralizm władzy lokalnej w XX-wiecznych państwach niewolnych i po ich upadku 141
1. Uwagi wprowadzające 141
2. Władza lokalna w doktrynie i praktyce państw faszystowskich i autorytarnych 142
2.1. Faszystowskie Włochy 142
2.2. Państwa faszyzujące i autorytarne 145
2.3. III Rzesza 146
2.4. Austria 148
3. Władza lokalna w doktrynie i praktyce państwa socjalistycznego 149
3.1. Władza lokalna w doktrynie marksistowskiej 149
3.2. Porewolucyjne modele ustrojowe władzy radzieckiej w terenie 151
3.3. Stalinowski model władzy lokalnej 158
3.4. Postalinowskie modele władzy lokalnej 163
3.5. Antystalinowski model władzy lokalnej w Jugosławii 174
4. Kres państw niewolnych a pluralizm władzy lokalnej w nowych demokracjach u schyłku XX wieku 180
4.1. Trzecia fala demokratyzacji: upadek państw niewolnych i świeże demo-kracje 180
4.2. Ku nowym modelom władzy lokalnej w państwach postkomunistycznych 184
IV. Monizm i pluralizm a reformy władzy lokalnej we współczesnej Europie 189
1. Przemiany relacji między samorządem i państwem 189
1.1. Podstawowe kierunki reform 189
1.2. Decentralizacja i dekoncentracja we Francji 199
1.3. Konfrontacja lokalizmu i centralizmu w sporej Brytanii 207
1.4. Samodzielność władz lokalnych i ujednolicenie ustroju w Niemczech 213
2. Monizm i pluralizm nowego lokalnego ładu ustrojowego w Europie 217
2.1. Problem decentralizacji 217
2.2. Problem integracji 220
3. Samorząd wobec miejscowej ludności: lokalne przywództwo a de-mokracja 226
3.1. Główne linie przemian ustroju władzy lokalnej 226
3.2. Trzy koncepcje reformy modelu organu wykonawczego 232
Motywy i efekty reform (248)
4. Refleksje końcowe części pierwszej: tradycje myślenia o władzy lo-kalnej i jej współczesny charakter 250
Część druga: MONIZM I PLURALIZM SAMORZĄDOWEJ WŁADZY LOKALNEJ W POLSCE WSPÓŁCZESNEJ 255
V. Samorządowa władza lokalna w systemie władzy terytorialnej 255
1. Podstawy i struktura władzy terytorialnej 255
1.1. Dualizm władzy terytorialnej 255
1.2. Struktura i funkcje terenowej administracji rządowej a samorząd terytorialny 260
1.3. Samorząd lokalny i regionalny 274
1.4. Wspólnota samorządowa jako podmiot władzy publicznej 282
1.5. Obywatelskie prawo do samorządu 286
2. Wspólnota mieszkańców jako pierwotny podmiot samorządowej władzy terytorialnej 288
2.1. Kryteria podmiotowości wspólnoty mieszkańców 288
2.2. Wspólnota mieszkańców a organy samorządowe 290
3. Organy stanowiące i organy wykonawcze jako pochodne podmioty samorządowej władzy terytorialnej 293
3.1. Wyodrębnienie prawne organów stanowiących i organów wykonawczych 293
3.2. Organ stanowiący i organ wykonawczy a przedstawicielstwo wspólnoty samorządowej 296
3.3. Ku nowym koncepcjom organów wspól-noty samorządowej 302
VI. Podział władzy pomiędzy organy wspólnoty samorządowej 307
1. Zasady podziału władzy we wspólnocie samorządowej 307
1.1. Trzy typy podziału funkcji organów samorządowych 307
1.2. Względność kryteriów podziału funkcji 311
2. Podział funkcji w zakresie kształtowania polityki samorządowej 312
2.1. Określanie kierunków działania organu wykonawczego 312
2.2. Podejmowanie aktów o charakterze programowym 314
3. Podział funkcji w zakresie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego 322
3.1. Podział kompetencji w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego w dziedzinie zarządzania 322
3.2. Kompetencje wyłączne organu stanowiącego w dziedzinie zarządzania 328
3.3. Funkcje organu wykonawczego i innych podmiotów w zakresie zarzadzania 331
4. Podział funkcji w zakresie kształtowania wewnętrznego ustroju i struktur zarządzania j.s.t. 340
4.1. Określanie ustroju wewnętrznego jednostki 340
4.2. Określanie organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów j.s.t. 346
4.3. Określanie organizacji wewnętrznej aparatu zarządzania 346
4.4. Wpływ na inne struktury administracji terytorialnej 350
5. Podział funkcji w zakresie kierowania aparatem zarządzania 350
5.1. Obsada stanowisk i kierowanie pracą skarbnika i sekretarza j.s.t. 350
5.2. Wpływ organu stanowiącego na działalność aparatu zarządzania 353
5.3. Kierowanie aparatem zarządzania przez organ wykonawczy (i jego przewodniczącego) 354
VII. Podległość organu wykonawczego wobec organu stanowiącego wspólnoty samorządowej 361
1. Prawnoustrojowy charakter relacji pomiędzy organami wspólnoty samorządowej 361
1.1. Ewolucja modelu organu wykonawczego a jego podległość wobec organu stanowiącego 361
1.2. Wójt wobec rady gminy 363
1.3. Zarząd i starosta wobec rady powiatu 371
1.4. Zarząd i marszałek wobec sejmiku województwa 374
2. Powiązania personalne pomiędzy organami wspólnoty samorządowej 375
2.1. Sens ustrojowy relacji personalnych 375
2.2. Wójt jako piastun mandatu publicznego wobec rady gminy 376
2.3. Wójt jako pracownik samorządowy wobec rady gminy 379
2.4. Ingerencje zewnętrzne w sprawach personalnych wójta a jego podległość wobec rady gminy 385
2.5. Powią-zania personalne pomiędzy członkami organu wykonawczego a organem stanowiącym powiatu i województwa 388
2.6. Tendencje ograniczania wpływu organu stanowiącego na sprawy personalne piastunów organu wykonawczego 394
3. Powiązania kontrolne pomiędzy organami wspólnoty samorządowej 395
3.1. Zależności kontrolne a zakres podległości organu wykonawczego 395
3.2. Zakres kontroli samorządowego aparatu zarządzania poprzez organ stanowiący 398
3.3. Szczególna pozycja komisji rewizyjnej 400
VIII. Odpowiedzialność demokratyczna organów wspólnoty samorządowej 405
1. Odpowiedzialność demokratyczna organów wspólnoty samorządowej jako instytucja prawa ustrojowego 405
1.1. Porządek myślenia o odpowiedzialności władz publicznych 405
1.2. Pojęcie demokratycznej odpowiedzialności organów samorządowych 408
1.3. Odpowiedzialność demokratyczna organów samorządowych jako forma odpowiedzialności prawnej 413
1.4 Szczególne atrybuty praw-ne demokratycznej odpowiedzialności organu wspólnoty samorządowej 416
1.5. Struktura odpowiedzialności demokratycznej 418
2. Bezpośrednia odpowiedzialność organów wspólnoty przed wspólnotą 420
2.1. Warianty odpowiedzialności demokratycznej organów samorządowych 420
2.2. Mechanizmy odpowiedzialności demokratycznej 423
3. Odpowiedzialność organu wykonawczego przed organem stanowiącym wspólnoty samorządowej 429
3.1. W myśl konwencjonalnych kanonów parlamentaryzmu ten typ odpowiedzialności ciał wykonawczych jest podstawowy 429
3.2. Odwołanie organu wykonawczego z innej przyczyny niżeli nieudzielenie absolutorium 451
4. Zanik odpowiedzialności demokratycznej jako symptom kryzysu demokracji lokalnej 455
IX. Refleksje końcowe i konkluzje: kierunki doskonalenia modelu władzy lokalnej w Polsce 459
1. Interpretacja przemian: od sporych nadziei do kryzysu samorządu terytorialnego 459
1.1. Swoistość polskiej drogi do samorządu terytorialnego 459
1.2. Diagnoza choroby i pierwsze próby terapii władzy lokalnej 465
1.3. Zmiana oczekiwań pod adresem władzy lokalnej, świeże rozwiązania ustrojowe i nowe rozczarowania 467
2. Propozycja drogi wyjścia z kryzysu: ku rzeczywistemu pluralizmowi władzy lokalnej 476
2.1. Idea pluralizmu związanego z aktywnym uczestnictwem obywateli w ramach przedstawicielskich i bezpośrednich form demokracji lokalnej jest kluczem do przyszłej reformy 476
2.2. Podstawowe znaczenie ma reforma ustroju władzy w gminach 484
2.3. Radykalnej zmiany wymaga model ustrojowy powiatu 486
2.4. Istotnych zmian wymaga model władz publicznych województwa 486
2.5. Zakończenie 488
Bibliografia 491
Od Redakcji 515
Część pierwsza: MONIZM I PLURALIZM A PRZEMIANY USTROJU WŁADZY LOKALNEJ 11
I. Monizm i pluralizm jako dwie koncepcje władzy lokalnej 11
1. Monizm i pluralizm jako typy genialne organizacji społeczeństwa 11
1.1. Pojęcie władzy lokalnej 11
1.2. Istota monizmu i pluralizmu w politycznej organizacji społeczeństwa 14
1.3. Monizm i pluralizm modeli ustrojowych władzy lokalnej 26
1.4. Monistyczny typ władzy lokalnej 29
1.5. Pluralistyczny rodzaj władzy lokalnej 32
2. Monizm i pluralizm władzy publicznej w naukach o państwie i prawie 36
2.1. Kontrowersje semantyczne i spór o metodę 36
2.2. Istota i pochodzenie sporu o sposób badania charakteru władzy publicznej 40
2.3. Idee pluralizmu wobec nauki o państwie i prawie oraz teorii prawa publicznego 45
2.3.1. Odmiany prawniczego pluralizmu 45
2.3.2. Pluralizm francuski 46
2.3.3. Pluralizm niemiecki 48
2.3.4. Pluralizm angielski 51
2.3.5. Plura-lizm amerykański 52
3. Drogi myśli ustrojowej od pluralizmu do monizmu i z powrotem (doświadczenie niemieckie) 54
3.1. Szkoła klasyczna: ku pozytywistycznemu pluralizmowi 54
3.2. Szkoła neoklasyczna: ku pozytywistycznemu monizmowi 57
3.3. Niemiecka nauka prawa publicznego w godzinie próby 57
3.4. Niemiecka nauka prawa publicznego po II wojnie światowej: ciągłość i zmiana 60
II. Monizm i pluralizm w tradycyjnych ustrojach samorządowych 71
1. Samorząd terytorialny jako wartość cywilizacyjna 71
1.1. Samorząd a idea pluralizmu i pomocniczości 71
1.2. Samorząd a zasada pomocniczości w świetle filozofii polityki oraz prawoznawstwa ustrojowego 76
1.3. Samorząd terytorialny a demokracja lokalna 85
1.4. Samorząd terytorialny a społeczeństwo obywatelskie 93
2. Samorząd wobec państwa i miejscowej ludności 96
2.1. Istota relacji pomiędzy samorządem a państwem i miejscową ludnością 96
2.2. Samorząd wobec państwa w doktrynach prawnych 98
3. Monizm i pluralizm władzy w samorządzie odrębnym od państwa 102
4. Monizm i pluralizm w samorządzie włączonym do państwa nowożytnego 107
4.1. Pluralizm władzy lokalnej przeciw monizmowi państwa (Węgry, ziemie polskie) 107
4.2. Pluralizm władzy lokalnej jako trwała podstawa ustroju państwa (Anglia) 109
4.3. Pluralizm władzy lokalnej jako trwała podstawa demokracji Stany Zjednoczone 110
4.4. Pluralizm władzy lokalnej w scentralizowanym państwie (Francja) 116
4.5. Pluralizm władzy lokalnej współdziałającej z państwem (wersja niemiecka) 122
4.6. Pluralizm władzy lokalnej w Polsce międzywojennej 127
4.7. Pluralizm władzy lokalnej pod rządami komunistów: ku państwu niewolnemu 136
III. Monizm i pluralizm władzy lokalnej w XX-wiecznych państwach niewolnych i po ich upadku 141
1. Uwagi wprowadzające 141
2. Władza lokalna w doktrynie i praktyce państw faszystowskich i autorytarnych 142
2.1. Faszystowskie Włochy 142
2.2. Państwa faszyzujące i autorytarne 145
2.3. III Rzesza 146
2.4. Austria 148
3. Władza lokalna w doktrynie i praktyce państwa socjalistycznego 149
3.1. Władza lokalna w doktrynie marksistowskiej 149
3.2. Porewolucyjne modele ustrojowe władzy radzieckiej w terenie 151
3.3. Stalinowski model władzy lokalnej 158
3.4. Postalinowskie modele władzy lokalnej 163
3.5. Antystalinowski model władzy lokalnej w Jugosławii 174
4. Kres państw niewolnych a pluralizm władzy lokalnej w nowych demokracjach u schyłku XX wieku 180
4.1. Trzecia fala demokratyzacji: upadek państw niewolnych i świeże demo-kracje 180
4.2. Ku nowym modelom władzy lokalnej w państwach postkomunistycznych 184
IV. Monizm i pluralizm a reformy władzy lokalnej we współczesnej Europie 189
1. Przemiany relacji między samorządem i państwem 189
1.1. Podstawowe kierunki reform 189
1.2. Decentralizacja i dekoncentracja we Francji 199
1.3. Konfrontacja lokalizmu i centralizmu w sporej Brytanii 207
1.4. Samodzielność władz lokalnych i ujednolicenie ustroju w Niemczech 213
2. Monizm i pluralizm nowego lokalnego ładu ustrojowego w Europie 217
2.1. Problem decentralizacji 217
2.2. Problem integracji 220
3. Samorząd wobec miejscowej ludności: lokalne przywództwo a de-mokracja 226
3.1. Główne linie przemian ustroju władzy lokalnej 226
3.2. Trzy koncepcje reformy modelu organu wykonawczego 232
Motywy i efekty reform (248)
4. Refleksje końcowe części pierwszej: tradycje myślenia o władzy lo-kalnej i jej współczesny charakter 250
Część druga: MONIZM I PLURALIZM SAMORZĄDOWEJ WŁADZY LOKALNEJ W POLSCE WSPÓŁCZESNEJ 255
V. Samorządowa władza lokalna w systemie władzy terytorialnej 255
1. Podstawy i struktura władzy terytorialnej 255
1.1. Dualizm władzy terytorialnej 255
1.2. Struktura i funkcje terenowej administracji rządowej a samorząd terytorialny 260
1.3. Samorząd lokalny i regionalny 274
1.4. Wspólnota samorządowa jako podmiot władzy publicznej 282
1.5. Obywatelskie prawo do samorządu 286
2. Wspólnota mieszkańców jako pierwotny podmiot samorządowej władzy terytorialnej 288
2.1. Kryteria podmiotowości wspólnoty mieszkańców 288
2.2. Wspólnota mieszkańców a organy samorządowe 290
3. Organy stanowiące i organy wykonawcze jako pochodne podmioty samorządowej władzy terytorialnej 293
3.1. Wyodrębnienie prawne organów stanowiących i organów wykonawczych 293
3.2. Organ stanowiący i organ wykonawczy a przedstawicielstwo wspólnoty samorządowej 296
3.3. Ku nowym koncepcjom organów wspól-noty samorządowej 302
VI. Podział władzy pomiędzy organy wspólnoty samorządowej 307
1. Zasady podziału władzy we wspólnocie samorządowej 307
1.1. Trzy typy podziału funkcji organów samorządowych 307
1.2. Względność kryteriów podziału funkcji 311
2. Podział funkcji w zakresie kształtowania polityki samorządowej 312
2.1. Określanie kierunków działania organu wykonawczego 312
2.2. Podejmowanie aktów o charakterze programowym 314
3. Podział funkcji w zakresie zarządzania jednostką samorządu terytorialnego 322
3.1. Podział kompetencji w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego w dziedzinie zarządzania 322
3.2. Kompetencje wyłączne organu stanowiącego w dziedzinie zarządzania 328
3.3. Funkcje organu wykonawczego i innych podmiotów w zakresie zarzadzania 331
4. Podział funkcji w zakresie kształtowania wewnętrznego ustroju i struktur zarządzania j.s.t. 340
4.1. Określanie ustroju wewnętrznego jednostki 340
4.2. Określanie organizacji wewnętrznej i trybu pracy organów j.s.t. 346
4.3. Określanie organizacji wewnętrznej aparatu zarządzania 346
4.4. Wpływ na inne struktury administracji terytorialnej 350
5. Podział funkcji w zakresie kierowania aparatem zarządzania 350
5.1. Obsada stanowisk i kierowanie pracą skarbnika i sekretarza j.s.t. 350
5.2. Wpływ organu stanowiącego na działalność aparatu zarządzania 353
5.3. Kierowanie aparatem zarządzania przez organ wykonawczy (i jego przewodniczącego) 354
VII. Podległość organu wykonawczego wobec organu stanowiącego wspólnoty samorządowej 361
1. Prawnoustrojowy charakter relacji pomiędzy organami wspólnoty samorządowej 361
1.1. Ewolucja modelu organu wykonawczego a jego podległość wobec organu stanowiącego 361
1.2. Wójt wobec rady gminy 363
1.3. Zarząd i starosta wobec rady powiatu 371
1.4. Zarząd i marszałek wobec sejmiku województwa 374
2. Powiązania personalne pomiędzy organami wspólnoty samorządowej 375
2.1. Sens ustrojowy relacji personalnych 375
2.2. Wójt jako piastun mandatu publicznego wobec rady gminy 376
2.3. Wójt jako pracownik samorządowy wobec rady gminy 379
2.4. Ingerencje zewnętrzne w sprawach personalnych wójta a jego podległość wobec rady gminy 385
2.5. Powią-zania personalne pomiędzy członkami organu wykonawczego a organem stanowiącym powiatu i województwa 388
2.6. Tendencje ograniczania wpływu organu stanowiącego na sprawy personalne piastunów organu wykonawczego 394
3. Powiązania kontrolne pomiędzy organami wspólnoty samorządowej 395
3.1. Zależności kontrolne a zakres podległości organu wykonawczego 395
3.2. Zakres kontroli samorządowego aparatu zarządzania poprzez organ stanowiący 398
3.3. Szczególna pozycja komisji rewizyjnej 400
VIII. Odpowiedzialność demokratyczna organów wspólnoty samorządowej 405
1. Odpowiedzialność demokratyczna organów wspólnoty samorządowej jako instytucja prawa ustrojowego 405
1.1. Porządek myślenia o odpowiedzialności władz publicznych 405
1.2. Pojęcie demokratycznej odpowiedzialności organów samorządowych 408
1.3. Odpowiedzialność demokratyczna organów samorządowych jako forma odpowiedzialności prawnej 413
1.4 Szczególne atrybuty praw-ne demokratycznej odpowiedzialności organu wspólnoty samorządowej 416
1.5. Struktura odpowiedzialności demokratycznej 418
2. Bezpośrednia odpowiedzialność organów wspólnoty przed wspólnotą 420
2.1. Warianty odpowiedzialności demokratycznej organów samorządowych 420
2.2. Mechanizmy odpowiedzialności demokratycznej 423
3. Odpowiedzialność organu wykonawczego przed organem stanowiącym wspólnoty samorządowej 429
3.1. W myśl konwencjonalnych kanonów parlamentaryzmu ten typ odpowiedzialności ciał wykonawczych jest podstawowy 429
3.2. Odwołanie organu wykonawczego z innej przyczyny niżeli nieudzielenie absolutorium 451
4. Zanik odpowiedzialności demokratycznej jako symptom kryzysu demokracji lokalnej 455
IX. Refleksje końcowe i konkluzje: kierunki doskonalenia modelu władzy lokalnej w Polsce 459
1. Interpretacja przemian: od sporych nadziei do kryzysu samorządu terytorialnego 459
1.1. Swoistość polskiej drogi do samorządu terytorialnego 459
1.2. Diagnoza choroby i pierwsze próby terapii władzy lokalnej 465
1.3. Zmiana oczekiwań pod adresem władzy lokalnej, świeże rozwiązania ustrojowe i nowe rozczarowania 467
2. Propozycja drogi wyjścia z kryzysu: ku rzeczywistemu pluralizmowi władzy lokalnej 476
2.1. Idea pluralizmu związanego z aktywnym uczestnictwem obywateli w ramach przedstawicielskich i bezpośrednich form demokracji lokalnej jest kluczem do przyszłej reformy 476
2.2. Podstawowe znaczenie ma reforma ustroju władzy w gminach 484
2.3. Radykalnej zmiany wymaga model ustrojowy powiatu 486
2.4. Istotnych zmian wymaga model władz publicznych województwa 486
2.5. Zakończenie 488
Bibliografia 491
Od Redakcji 515
